关于我国社会保障基金监督管理的思考

朱 玲

关于我国社会保障基金监督管理的思考

朱 玲

社会保障基金是广大人民群众的“养命钱”，关系人民群众的切身利益，但我国社保基金监督管理一直缺乏足够的理论和实践支撑，从而导致基金在管理过程中被挪用、侵吞和骗取等问题发生。分析了我国社会保障基金监督管理中存在的问题，提出了加强我国社会保障基金监督管理的对策。

社保基金；监督管理；存在问题；监管对策

2000年8月，全国社会保障基金理事会成立，受托管理全国社会保障基金、基本养老保险个人账户基金等。回望社保基金的发展历程，引人深思。

现代社会保障本身就是一个独立运作、规模宏大的系统，随着人口变化和社会保障覆盖面的扩大，社保基金的资金积累越来越大。经初步统计，截止2009年12月底，全国社保基金理事会管理的基金资产总额为7 765亿元，比上年增长38%。其中，基金权益7 429亿元，负债336亿元。如此庞大的资金在监管方面一再暴露出缺陷，近几年来，多起涉案金额巨大的社保基金被挪用案件被揭露出来。截止“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件，这些在显示社会保障基金运作及管理机制存在缺陷的同时，更表明了要加强社会保障基金监督管理的必要性和紧迫性。

一、社会保障基金监督管理概述

社会保障基金是指社会保障专管部门通过法定或契约的筹集方式，由企事业单位和个人缴纳保险税费和政府资助而建立起来的一种社会后备基金，不得以任何理由挪作他用。其具有强制性、社会性、互济性、公益性、保值增值性和监督性特点。

社会保障基金监督管理是指由国家行政管理部门，专职监督部门，利害关系以及有关方面对社会保障基金的有关管理机构和管理者的管理行为过程及结果实行监察和督守，使其遵守国家有关法规和政策要求的过程。在这一过程中，社会保障基金监督管理涉及社会保障基金的立法监管、社会保障基金的征缴监管、社会保障基金投资运营的制度监管、社会保障基金的财务监管和社会监管等一些法律法规和制度规则。

社会保障基金的有效运营有助于加快积累实质性社会保障基金，有助于减轻企业的经济负担，提高企业的竞争力；有利于完善资本市场，提高资金的使用效率；有利于经济建设，提高社会保障在国民经济中的地位。如何才能使社保基金有效运营呢？这就需要加强和完善国家和社会等各方面对社会保障基金的监督管理。

二、目前我国社保基金监督管理中存在的问题

我国的社会保障基金监督管理工作尚处于起步阶段，实践操作经验匮乏，法规制定方面也存在许多“灰色地带”，因而导致近年来社保案件频频发生，存在许多有待改进之处，具体表现在以下几方面：

第一，基金监管法规不健全是社保基金出现问题的首要原因。近年来，社保基金大案时有发生，最重要的原因是我国目前还没有形成一个较为完善的社会保障基金监督的法律法规体系。已经颁布的一些监督规定，如《社会保险基金财务制度》、《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》等，大多都是以“暂行办法”或“试行办法”的形式出现的文件，立法的层次较低，权威性差，也缺乏统一性、可操作性差。当实践中出现问题时经常无法可依，或者执法不严，造成了社保基金的挪用和骗取，妨碍了社保基金制度的有序运行，对来自人民群众的批评、建议、检举、申诉、控告等也缺乏具体明确的受理和妥善解决的法律保障措施。

第二，监管机构等监管主体职责不明确，效率低下。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《社会保险法》进一步对劳动、财政、金融等多部门的监督职责进行了规定，但是，仍然在一些地方相互牵扯，职责不明，需要其他相关法规和规范性文件进一步详细分工，使相关监管部门不仅可以相互协调工作，而且可以相互制衡，形成良好的内部监督体系。

第三，社保基金预算管理不够健全。我国实行的是国家、单位和个人三方共同负担社会保障费用的机制，采用单独的社会保障基金财政专户收支两条线管理的办法管理各项社会保险基金，但是，只有财政直接拨款的保障项目是纳入预算的，对于企业、职工以及非财政支持负担的各项社会保险保障基金还属于预算外资金管理，导致基金管理部门对这部分资金缺乏有效的监管，为了使社会保障基金能专门用于社会保障事业，必须建立统一的社会保障基金预算管理制度，实现事前监督，防患于未然。

第四，信息不对称造成社保基金监管困难。所谓信息不对称是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员则处于比较不利的地位。我国基金监管中，信息不对称不同程度地体现在基金的征收、保管、运营、支出等各个环节，例如在养老保险领域，经办机构很难准确掌握企业在职工人数、职工保险待遇等方面的信息，企业躲避缴费、隐瞒缴费基数等现象普遍存在。信息不对称还容易产生“逆向选择”和“道德风险”，由于基金的所有权与经营权分离，出现了委托—代理风险，委托人无法准确地掌握受托人的行动特征，无法进行有效的监督。

第五，社保基金监管过程透明度低，公开性不够。在政府主导的监管体制下，政企不分，政事不分，信息披露不完全，市场监督力度不够，加大了监管的难度。2002年山西省太原市数额巨大的社保基金挪用诈骗案、2006年上海社保基金案等案件的发生，显然与监管缺乏透明度大有关系。政府作为资产管理者，应当对社保基金运营管理信息充分公开，建立相关信息公开制度，让每一位公民能够简单了解基金的使用以及运行情况，这样才能更好地保障基金参与人和受益人的利益。

第六，社会监督没有完全发挥作用。由于宣传力度不够，一些基层群众对社会保障制度改革内容知之甚少，不利于他们支持和监督管理工作；企业和职工等受保人缺乏维护自身权益的强烈意识，没有自发地组织一些监督组织；我国的工会组织没有实质权力，很难发挥维护职工权益的作用，无论是对相关机构的监管还是对企业行为的监管都很难实现。

三、完善我国社会保障基金监督管理的对策

现阶段，我国社会保险基金在监督管理方面存在漏洞，给一些腐败分子有了可乘之机，贪污挪用社会保障基金，严重损害了人民群众的切身利益，如何完善社保基金监管体系成为当务之急，应在吸收国际经验的同时结合本国国情制定相关对策。

第一，加强社会保障基金监督管理法制建设。建立完整配套的、严肃权威的监督法规是社会保障行政主管部门和基金经办机构依法正确行使职责的可靠保证，是国家履行其社会保障管理职责的基础。应该借鉴发达国家制定监督法规的经验，建立具有中国特色、并与社会主义市场经济体制相适应的监督法律体系。根据存在的问题对原有的相关法规进行修改与补充，然后制定专门的基金监管条例和详细的实施细则，规范基金征收、管理、运营等行为，确定监管主体，明确从中央到地方以及各级财政、审计和中国人民银行等部门的职责，丰富监督手段，提高执法效率。

第二，遵循社会保障基金征、管、用三分离，以及运营系统与监督系统分设的原则进行机构设置和监管，建立全国统一的社保基金监督机构。我国社保基金的监管长期没有权威性机构进行统一管理，社会保障处于一种政出多门、多头管理的混乱局面，参与社会保障管理和监督的有劳动和社会保障部门、财政部门、卫生部门、民政部门以及金融机构等，各个部门独立工作，缺乏沟通，因此，研究制定统一的监督指标、监督标准和监督程序是十分必要的。同时，社保基金监管机构的人员构成也要体现“三方性”制衡原则，形成内部监督，更为重要的是提高监管人员的综合素质，对监管人员进行专业技术和职业素质的培训，使他们掌握国内外最先进的监管方法和最新的社保基金监管技术，提高监管的效率。

第三，加强社保基金的预算管理，进行事前监督。加强基金的预算监管是社会保障制度可持续运作的重要环节，美国、英国、日本等市场经济发达国家都建立了基金预算监控制度，我国制定的《预算法实施条例》里只规定了社会保障预算，并未涉及社会保障基金预算制度。面对老年化步伐越来越快的趋势，建立以社会保险为核心的基金预算监管制度，规范基金收支，严格按规定安排各项支出，确保社保基金专款专用，防止挪用、浪费、贪污现象的发生。同时，对社会保障结余基金，要专户存储，并按规定进行投资运营，保证其完整和保值增值。

第四，建立基金信息管理系统，完善基金信息披露制度。建立严格的信息披露制度，不仅可以解决信息不对称，防止出现“逆向选择”和“道德风险”，还可以提高基金管理的透明度，预防基金被贪污挪用，是社会保障基金监管的重要举措。要借鉴和运用国际监管的经验和教训，改变监管数据被分割的状况，建立监控中心数据库，集资料收集、分析和反馈于一体，逐步形成统一的预警监督体系。监管机构可以通过现代化的报表系统，运用计算机信息管理系统，审查和分析社会保障经办机构、运营机构的各种报告和统计报表，依据报告和报表检查、审查监督制度政策有关要求的执行情况，既可以发现个别基金运营机构存在的问题，提高基金监管的透明度，也可以了解整个社会保障基金运行系统以及市场体系的总体发展趋势。

第五，加强社会监督，发展多样的民间监督组织。扩大宣传力度，增加群众对社保基金相关政策的了解，有利于配合和帮助监管部门的工作，组织一些民间监督组织，虽然这些民间监督组织不具有法律形式，也不会产生强制性的法律效果，但它密切群众，深入基层，有利于多层次监管社保基金。还可以发挥新闻机构的作用，产生舆论监督的效果，对不良行为的管理机构或工作人员进行报导，对潜在的威胁施加社会压力。

第六，加大处罚力度。制定并实施社保基金管理违规违纪行为处分规定，严整基金监管纪律，结合实际制定基金监管法规，对基金管理的重要环节加强监督制约，规范监管行为，严格执行社保基金监管责任制，把责任落实到具体人员，哪个环节出现问题，就追本溯源，不仅要追究当事人的责任，还要追究主要领导的责任，知情不报造成基金损失的也要承担相应责任，严肃查处基金案件，视不同情节给予不同程度的处罚。

社会保障基金的监督管理在全世界范围内都是一个十分重要的话题，也是世界各国社会保障制度改革的核心和难点，因此，完善我国社会保障基金的监督管理不可能一蹴而就。由于历史文化、政治体制、经济发展状况各有不同，每个国家社保基金的监管制度也都各有特色，所以，不能盲目地照搬其他国家的监管模式，必须根据我国的国情和社保基金监管的实际情况，科学研究，循序渐进，最终建立起完善的具有中国特色的社保基金监管制度和独立高效的基金监管体系。

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F830.39

A

1673-1999（2011）05-0083-02

朱玲（1987-），女，安徽巢湖人，安徽师范大学（安徽芜湖241000）社会学院硕士研究生，研究方向为社会保障基金。

2010-12-16