论国际环境法存在的问题及解决对策

王超锋

(淮海工学院 法学院，江苏连云港222005)

论国际环境法存在的问题及解决对策

王超锋

(淮海工学院 法学院，江苏连云港222005)

国际环境法发展至今已形成了比较完善的法律体系，并在国际环境保护领域发挥着日益重要的作用。但是，在经历了近半个世纪的高速发展之后，国际环境法的发展出现了一系列问题而陷入了发展困境。具体分析国际环境法存在的问题及其成因，制定相应的解决对策是实现其突破发展的应然选择。

国际环境法; 问题; 成因; 解决

一、国际环境法存在的问题

(一)国际环境法的“软法”问题

在国际法领域，“软法”是指不具有法律强制力和约束力的号召性或纲领性国际文件，如国际组织、国际大会的决议、宣言或行动计划等。这类文件虽不具有法律约束力，却往往有助于国际习惯和国际条约的产生，对各国的行为具有一定的影响力，具有类法律的性质，因而被国际社会视为“软法”［1］。

国际环境法发展伊始，出于政治和经济等多种因素的考虑，世界各国在应对国际环境问题时都希望保留本国的环境自主权，在当时要制定有约束力的国际环境法律规范比较困难，因而“软法”这种形式在国际环境法领域得到了大量应用。“软法”的采用极大地推动了国际环境法的发展。自1972年《人类环境宣言》出台以来，至此已有《世界自然宪章》、《布伦特兰报告》、《里约宣言》、《21世纪议程》等重要的国际性软法文件出现，确立了环境主权以及不损害别国环境、可持续发展、共同但有区别的责任等重要的国际环境法原则，在协同世界各国的环境保护方面发挥了重要作用。但是，“软法”也有其致命的弱点，即它没有法律强制力和约束力，当国际社会的环保热情消退，经济、政治等私利性的东西主宰各国政府的时候，这种道德和良心性的软法文件在规范世界各国环保行为时就显得苍白无力，无异于一纸空文，极大地损害了国际环境法的执行力。

(二)国际环境法的部门分割问题

现行的国际环境法主要是通过大气污染防治、生物资源保护、海洋环境保护等不同主题的条约体系来处理国际环境问题，而且同一主题内的条约都以特定的环境问题为调整对象，如海洋环境保护体系中就有海洋污染防治体系和海洋生物保护体系，在海洋生物保护体系中又根据不同的保护对象签署不同的国际条约来进行调整。这种各个击破的立法方法能够直指被调整对象，涉及的范围较小，规则的制定明确具体，成员国之间易于达成一致，并能够使国际环境立法快速执行。但是，这种“分而治之”的立法方法造成了国际环境法的部门分割问题。

由环境问题的全球性、整体性所决定，对环境的保护和治理也应该是完整和统一的，但国际环境法这种人为的部门分割导致了国际环境法很难形成一个统一协调的法律体系，造成各个环境协定之间可能存在真空地带，而且由于各个环境协定的缔约方不同，法律义务及责任不同，相互之间缺乏有机联系，甚至出现许多矛盾和交叉;另外，由于各个条约的监督机构是各自独立的，有的没有固定的执行机构，给协议的统一实施带来很大障碍，难以实现良好的环境保护效果;最后，国际社会要为这些零星分散的、条块分割的环境条约分别谈判，分别管理，做了大量的重复性工作，浪费了宝贵的人力、时间和财力［2～3］。

(三)国际环境法的实施问题

目前的国际环境法律体系中软性的环境宣言和框架性公约占了很大比例，这些法律文件只是规定了环境保护的宗旨、目标或基本原则，对条约中最核心的法律实施问题少有涉及，具体表现为国际环境法缺乏明确具体的实施程序、实施机构，更缺乏对不实施行为的处罚和监督机制，无法对国家的不履约行为予以监督和设定处罚。尽管这种立法方式规避了各国之间敏感和实质性的话题，使各国易于达成一致，对推动国际环境立法工作起到了一定的作用。但是，这种立法方式也导致国际环境法缺乏有效的实施机制，许多法律规定内容空洞，对成员国起不到任何强制约束效果，反过来对国际环境法自身的尊严和严肃性造成了伤害，刺激了成员国的不履约心理，进而对国际环境法的发展造成阻碍。

二、国际环境法存在问题的成因

(一)国际环境法所处的政治环境的影响

国际环境法所处的政治环境主要是指目前普遍存在的国家对国际环境法发展会威胁国家主权的政治担忧。国际环境法要求世界各国承担相应的环境保护义务，因而国际环境法越发展，其成员国承担的国际环境保护义务就越多，各国在其国家主权方面受到的限制也就越多，国际环境法对国家主权的挑战也就越大［4］，而且许多发展中国家更是担心发达国家会以环境保护为由对本国的内政进行干涉，并且这种担忧在目前还有一定的现实基础和理论依据［5］。国际社会的这种政治担忧使得目前世界上许多国家在潜意识中并不希望国际环境法发展得十分完善，他们不需要国际环境法具有强制的约束力，也不希望国际环境法具有较强的可操作性，而只是希望将其停留在口头游戏规则，将其作为捞取政治资本的一种工具，从而导致了国际环境法的软法问题及实施问题的出现。

(二)国际环境法发展所受的经济因素的制约

目前国际环境法发展所面临的经济因素的制约主要有两个方面:首先，世界各国政府在观念上仍普遍把环境保护和经济发展对立起来，认为环境保护势必增加经济开支，阻碍经济发展，从而不愿意进行环境保护，导致各国政府在处理本国环境保护和经济发展问题上显得犹豫不决;就国际层面而言，由于全球性的环境保护事业公益性更强，没有哪一个国家愿意率先承担国际环境保护的义务，更不愿意推动国际环境法向实质化、可操作化发展，从而导致了国际环境法上述问题的出现。其次是现实中的资金困扰，即部分国家尤其是一些发展中国家，虽然其参与国际环境保护的热情很大，但苦于缺乏环境保护的实力和资金，如果没有外来的资金援助，要让这些国家履行环境保护义务的话，势必对本国的经济发展带来致命打击，影响国家的可持续发展。但目前发达国家互相推诿，不愿承担这一义务，致使援助资金无法落实，在资金问题不解决的背景下，发展中国家对国际环境法所要求的环境保护义务顾虑重重，也不希望国际环境法具有强制性和可操作性，进而不自觉地阻碍了国际环境法的发展。

(三)国际环境法传统立法模式的促成

无论是世界各国对其主权独立的担忧，抑或是对发展本国经济的考虑，这两方面的因素构成为国际环境法发展历程中的最大阻碍。国际社会在发展国际环境法的过程中，没有对这两大阻力进行实质性的关注和解决，而是采取了迂回战略对上述阻力进行回避，这种传统的立法模式尽管推动了国际环境法的快速发展，但都是形式上的，对于国际环境法发展的政治、经济方面的阻力没有任何消除，不仅难以解决由上述因素造成的国际环境法的“软法”问题、实施问题，而且对这些问题还予以确认和强化。如国际社会在面对阻力时希望用良心和道德手段来感化世界各国，推动世界各国的环保行动，颁布了大量的宣言，结果导致了大量无约束力的软法的出现;为了弥合国家之间的分歧，逃避国家间的各种冲突，国际环境立法又采用了“框架公约+议定书”的立法模式，但在没有消除国际环境法发展的政治、经济阻力之前，议定书的订立和落实只能是一句空话①。这种鸵鸟式的逃避策略也只是给国际环境法留下了大量的、看似完美但缺乏可操作性和可实施性的法律条文。

此外，为了促进国际环境法的发展，国际社会采取了求同存异、先易后难、就事论事、各个击破的立法策略，看似推动了国际环境法的发展，但造成了国际环境法部门分割问题的出现。因为这种就事论事、各个击破的立法模式人为地割裂了环境要素之间的紧密联系，使国际社会无法对全球的环境问题进行全面系统的考虑和规划，难以保证环境治理的协调统一，影响了国际环境保护的效果。

三、国际环境法存在问题的解决

(一)改善国际环境法发展的政治环境

要改善国际环境法发展的政治环境，必须使世界各国正确认识国际环境法和国家主权之间的关系，使其明了国际环境法的发展只是对国家主权作了必要的限制，并没有损害主权，更没有威胁国家的独立。国际环境法的发展和完善就是要协调世界各国参与国际环境保护的活动，处理世界各国因环境保护而发生的一系列关系，是为了更好地促进世界各国环境保护活动的公平、公正和有效的进行。和其他的国际法一样，国际环境法的发展和完善虽然会对国家主权造成一些限制，但这些限制是必要的，是为了更好地实现保护全球环境的目的，只要法律规则设置公平合理，就不会造成对国家主权的损害。此外，当代权威的国际法学者也都认为国家主权是相对的，那种绝对的、不受国际条约限制的完全的国家主权是不存在的。因为国际社会的现实是国际法与国家主权并存，坚持绝对主权最终将导致否定国际法，或否定国家主权，这就决定了国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权，并且这些权力的行使必须以遵守国际习惯法和对它有拘束力的国际条约为条件。这种对国家主权的限制不能被认为是对国家主权的损害，否则国际法就难以存在［6］。

(二)排除国际环境法发展中的经济制约因素

要排除国际环境法发展的经济障碍，首先应消除“环境保护会制约经济发展”的错误观念，这既可以通过环境教育实现，更应通过现实的经济刺激来促成，如我们可以将环境保护和国际贸易、国际金融等经济活动正向挂钩，使环境保护在国际层面成为各国经济发展的动力。目前世界银行在审查成员国的贷款项目时考虑项目的环境保护问题以及世界贸易组织在其贸易规则中允许环境保护例外的规定，都是环境保护和经济发展可以良性互动的实例。此外，为了解决发展中国家所面临的现实经济阻碍，应尽快落实发达国家对发展中国家的经济和技术援助事宜。由于共同但有区别责任原则以及发达国家向发展中国家提供资金和技术援助的内容在有关的国际法文件中已经做了相应规定，因而实施援助在观念上已经没有障碍。目前主要的问题是对于发达国家援助资金的份额、援助资金的收支以及运作还缺乏系统的安排机制，对此，我们可以借鉴国际货币基金组织的运作模式来建立一个国际环境保护援助基金，以联合国为依托，依据发达国家的具体国情来确定各自的出资份额，以缴纳会费的形式由其每年缴纳一次，保证环境保护基金的来源，并可成立一个专门的国际环境保护援助基金组织，对援助基金的运作进行有效管理。

(三)补救国际环境法传统立法模式

面对国际环境法发展的政治、经济阻力，国际社会在国际环境法立法活动中过度依赖软法的地位和作用，割裂了环境要素之间的内在联系，并且大量采用“框架性公约”的立法结构，这种传统的立法模式不仅没有消除国际环境法发展的阻力，反而进一步促成了国际环境法软法问题、部门分割问题以及难以实施等问题的出现。因此，要消除国际环境法存在的问题，除了要消除国际环境法发展所面临的政治、经济阻碍之外，还应对国际环境法的传统立法模式进行更改和补救。这项工作可以从以下三个方面来着手:首先，要改变传统立法中对软法的看重和依赖，在今后的立法活动中尽可能制定有法律约束力的国际条约或公约，减少软法文件在整个国际环境法法律渊源体系中所占的比重;其次，要改变过去“分门别类、逐个立法”的立法模式，使国际环境立法突破现有的国际环境保护领域划分的限制，通盘考虑全球环境，统一进行保护，进而争取制定一部统一的全球环境保护法;最后，要改变传统立法模式中对“框架性公约”的使用，尽可能制定内容充实、可操作性强的法律规范，为国际环境法的实施提供切实可行的法律依据。

如文中所述，国际环境法存在的一系列问题有深层次的政治、经济根源。虽然上述问题都是经由国际社会的环境立法活动的进行而体现，却无法通过环境立法活动的进行而解决。从实质意义上讲，国际环境法存在的问题已经不是单纯意义上的法律问题，而是国家与国家之间的政治问题、经济问题，只有国际社会就国际环境法发展攸关的政治、经济问题达成一致，消除国际环境法发展所面临的经济、政治阻力，改善国际环境法发展的政治、经济环境，国际环境法的传统立法模式才能从根本上得以抛弃，而国际环境法存在的问题也才能从根本上得到解决。

注释:

①《联合国气候变化框架公约》及其议定书的谈判的停滞不前就是一个很好的例子。

［1］王曦.国际环境法［M］.北京:法律出版社，1998.70.

［2］何艳梅.国际环境法现状的反思［J］.法治论丛，2003，(6):73.

［3］杨兴.国际环境法的早期性和协同性刍议［J］.中国地质大学学报(社会科学版)，2005，(3):79.

［4］杜万平.试论国际环境法的发展对国家主权的挑战［J］.环境保护，2001，(11):8 ～10.

［5］万霞.晚近国际环境立法发展与阻滞析论［J］.世界经济与政治，2009，(5):40 ～41.

［6］王铁崖.国际法［M］.北京:法律出版社，1995.106.

Issues and Countermeasures of International Environment Law

WANG Chao-feng
(School of Law，Huaihai Institute of Technology，Lianyungang，Jiangsu 222005，China)

The international environment law development has formed the quite perfect legal framework now and is playing day by day the vital role in the international environment protection domain.But，after a high development of nearly half a century，the international environment law has some problems and is in a difficult position in the development，so it is a natural choice to analyze the issues and causes of the international environment law’s development and take relevant measures to make up the existing flaw to realize the breakthrough development of it.

international environment law;issue;cause;solution

D996.9

A

1674－0297(2011)04－0028－03

2011－02－28

淮海工学院人文社会科学项目资助(编号:2010150047)成果。

王超锋(1978－)，男，江苏丰县人，淮海工学院法学院讲师，法学硕士，主要从事国际环境法研究。

(责任编辑:张 璠)