林业投融资制度演进的动因分析＊

陈玲芳

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

林业投融资制度演进的动因分析＊

陈玲芳

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

对林业投融资制度演进的历史轨迹进行回顾，分析了林业投融资制度创新的动因和诱因:经济效率的激励和利益的驱动是林业投融资制度变迁的内在动因，森林资源的稀缺性、技术的变迁和林业外部环境的变迁是林业投融资制度变迁的外在动因，诸多动因相互作用推动了林业投融资制度的演进。

林业;投融资;制度创新;动因

林业投融资制度是林业投融资活动中投融资主体、投融资来源、投融资管理和组织系统，以及由此决定的投融资运行机制的总称。它是以林业资金的筹措、构建、使用与回收为对象的复杂体制，包括了投融资主体结构、投融资运行机制和投融资管理制度三个部分。林业投融资制度具有降低投融资交易风险、提高投融资资源配置效率、促进商品林业投融资交易顺利进行的作用。建国以来，我国林业投融资制度经历了四个明显的阶段，林业投融资制度的演进是各种影响因素相互作用、相互博弈的结果。利用制度经济学原理对林业投融资制度演进的历史轨迹和动因进行分析，有助于我们更好地把握林业投融资制度创新的时机，推进传统林业向现代林业的转变。

一、林业投融资制度演进的历史轨迹

(一)计划经济体制下的林业投融资制度(1949～1977年)

改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。而集权主导型的投融资制度是这种传统计划经济体制下的必然产物。这一时期，林业被作为采掘业看待，成为服务于农业和工业，满足国民经济恢复发展需要的部门。林业投融资制度带有很强的计划的烙印。其特点是一切活动都由中央集中统一管理:无论资金还是集体积累，都由政府主要是中央政府统一安排、统一分级配、集中使用、分级负责、归口管理。这种高度集中统一的林业投融资制度对我国在短期内恢复国民经济，并建立起工业化发展的基础，发挥了巨大作用。但是，由于中央计划者的有限理性，追求政治利益和社会效益最大化的偏好常常与其他经济主体追求经济利益最大化的偏好不相一致，这就必然导致传统林业投融资制度的运行是高成本低效率的。

(二)转轨时期的林业投融资制度(1978～1991年)

改革开放以后，我国的经济体制和运行环境发生了深刻变化，相应的，林业投融资制度改革也拉开了序幕。1981年3月，中央政府推行的以“稳定山权林权，划定自留山、确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作，把农业部门成功的家庭联产承包责任制引入到林业［1］，农户作为林业投融资主体正式登上了经济舞台。1985年，在集体林区，国家取消了统购统销政策，放开木材市场，允许林农和集体林的木材自由上市，实行议购议销，形成了对林业生产经营的利益驱动。但是由于配套政策没有跟上，加上经营者对改革政策缺乏信任，导致一些地方出现了滥砍乱伐林木的大面积毁林现象，森林资源损失严重［2］。1987年政府重新实施控制，并对南方集体林区木材实行最高销售限价的政策［3］。1982年，国家取消了对基本建设投资高度集中式的管理，同时下放中小项目的设计审批权限，对林业科研、教育等部门实行了“预算包干、结余留用”的管理方式。l985年采取了森工和部分林业基本建设投资的“拨改贷”，l988年成立国家林业投资公司，采取了一系列与国家投资体制改革相配套的措施，从而使林业投资领域的诸多方面发生了很大的变化。

这一时期，“三定”政策的实行，林业生产责任制的落实，使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权，但是由于计划经济体制下的以农支工的旧制度惯性仍然存在，主要表现为林业的重税费政策。高税费成为林业剩余导出的重要渠道，构成对林业的事实性剥夺。

(三)市场经济体制下的林业投融资制度(1992～1997年)

1992年，党的十四大明确地把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式，我国的市场化改革明显加快。1995年8月，由国家体改委和林业部联合颁发了《林业经济体制改革总体纲要》，落实了“谁造谁有”、“谁投资、谁受益”的政策，这为多元化的主体投资林业创造了良好的制度环境。社会各界资金开始参与到林业的投资和经营活动中。1997年9月，党的十五大确立了鼓励发展非公有制经济的政策，又为非公有制林业发展进一步增添了动力。同时，修订后的《森林法》也提出了一系列政府财政政策，鼓励私营部门对森林资源的投资(如长期贴息贷款、减免税收)，并提出了建立森林生态效益补偿基金制度，以促进森林资源保护。1993年以后，随着市场经济体制的不断完善，木材流通体制逐步放开，允许木材消费者直接向林农购买木材，林农有了自由定价权，进一步激发了林农造林的积极性。这些政策的实施，为我国林业资金运行提供了较为宽松的环境和机制，形成了多元化的投融资渠道和市场化的投融资方式。

这一时期，在政策强制性的作用下，投融资主体的积极性有较大提高，但由于一些制度性障碍，如林业税费负担依然较重，有的地方甚至高达50% －70%，林业经营者的经营成本居高不下，利润空间十分有限，影响了林业，特别是非公有资本投资林业的积极性。

(四)分类经营体制下的林业投融资制度(1998年～至今)

随着经济的快速发展与生态环境的恶化，人们对林业重要地位和作用的认识日益深刻，开始强调林业的生态、环境效益在经济整体发展中的重要性，林业分类经营的思想也越来越得到人们的重视。政府对林业投资发生了新的变化。以林业重点生态工程为主要投入对象的政府投资大幅度增加，并推动林业投资水平迈上了一个新台阶，形成了以政府投资为主的生态林业投融资制度。另一方面，商品林业投融资制度改革也翻开了一页新的篇章。有关部门相继出台了一系列政策，大幅降低了林业税费，对企业建立的原料林基地采伐限额的管理方式进行改进，贯彻落实“谁造谁有，谁投入谁受益”;在资金政策上给予支持，包括政策性贷款和财政贴息等。积极探索完善林权抵押贷款这一投融资新机制，这些都不断推进商品林业投融资制度改革向纵深发展。

这一时期，林业投融资制度变迁得到了快速的推进。逐渐形成了生态公益林国家投资为主，商品林以社会融资为主的，多样化的投融资渠道和方式。但投融资活动中仍存在政企不分的现象，林业资金短缺与投资效率低下的问题没有得到根本解决。

二、林业投融资制度演进的动因分析

任何一项改革，都有其相应的诱因和推动力，也脱离不了大的社会经济背景。林业投融资制度变迁的直接动力是制度创新者(行动集团)对潜在利润的追求。林业投融资制度的变迁还会受到其他因素的驱使和诱发，如资源的日益稀缺，人类需求的变更，技术的变迁等，都会有力地驱动林业投融资制度的调整和变革。

(一)林业投融资制度演进的内在动因

1.利益的驱动

在市场经济条件下，林业经营者从事经济活动的目的是为了获取经济利益，利益的刺激和诱导是不同林业利益主体行为活动核心的驱动力，也是林业投融资制度创新最重要的动力之一。林业投融资制度变迁，从某种程度上说，就是因为制度性约束形成的过高的交易费用限制了利益主体对经济利益的追求，而新的林业投融资制度能够为利益主体带来潜在的利益:(1)规模经济带来的潜在收益。例如把单个分散的、小规模的林业投融资主体组织起来，变成一个由各自具有独立地位的大量农户基于共同市场利益而合作组成的统一的对外经营的“一体化合作组织”，从而减少交易成本，降低风险。(2)外部经济内部化带来的潜在收益。即通过必要的经济扶持政策，使林业正外部性较大程度地内部化，使林业的经营成本与所得逐步挂钩，从而使其经营收益逐步接近社会平均收益。(3)克服与分散风险带来的潜在收益。通过建立风险防范机制，完善林业保险与灾害救济政策等，减少偶然性和不确定性，降低风险，从而获取潜在收益。(4)转移和降低交易费用带来的潜在收益。通过对影响交易费用的社会经济运行制度进行创新，从而降低林业市场、社会中介组织、企业内部以及政府等的交易费用，有效提高因交易费用降低而带来的潜在利润，等等。因此，在潜在利益的刺激和诱导下，利益主体必将产生变迁制度安排的要求。利益获取机制就是林业投融资制度演进的动力机制。

2.经济效率的激励

制度是约束和激励人类行为一种规范，它决定着人们的行为。有什么样的制度安排，就有什么样的激励效果、行为方式和资源配置效率。有效的投融资制度能够使投融资主体的努力与其报酬成正相关，保证其所获收益的可预期性，为投融资主体从事投融资交易提供动力的激励。传统林业投融资制度形成与变迁的动力源主要来自于“乌纱帽”机制，这种机制的直接结果导致林业投资效率低下、无效投资增加。这种制度安排的运作成本很高，而监督的有效性却很低。随着市场经济体制和公共财政体制的逐渐建立，人们开始关注资金的使用效率和经济效益的提高，这也成为政府职能部门的重要目标之一。因此，从某种意义上讲，林业部门已成为林业经营者的代言人。他们有着制度创新的要求，能够强有力地推动林业投融资制度创新，从而形成制度创新的动力机制。

(二)林业投融资制度演进的外在动因

1.森林资源的稀缺

从经济学的角度看，所谓资源“稀缺性”是指这种资源相对于人们的无限需要而言数量是有限的。随着世界范围内环保意识的增强和可持续发展战略的实施，人们对森林资源的需的求由单一的经济需求，发展为经济、社会、生态多方面的需求［4］。林业在国民经济中的地位和作用变得日益重要，森林资源稀缺问题显得愈加突出。而森林资源的强稀缺性使其自身凝聚着越来越高的价值，包括有形的和无形的价值，高价值激发强激励，该激励将有希望促使理性的政府不断完善林业投融资制度，进而为林业投融资制度创新提供契机。使林业投融资制度朝着最有利于林业发展的方向变迁。

2.技术的变迁

制度变迁由技术发展所决定并反作用于技术发展，这一辩证关系在马克思理论体系中得到充分的论述。技术革新不仅增加了制度安排的潜在利润，而且能够降低某些制度安排的操作成本［5］。例如:科学技术，如电报、电话、广播、计算机的普及，迅速降低了林业投融资制度创新中交易成本(即达成契约的成本);林木新品种的培育和改良技术，如三倍体毛白杨新品种的问世，实现了1年成树的社会效益、3年成林的生态效益、5年成材的经济效益，改变了人们对林业生产周期长、见效慢的认识，提高了林业投融资的预期;又如运用电子设备和卫星进行林业生产过程控制技术、测报火灾的激光技术和遥感遥测技术、纳米材料技术、节肥节水技术、专家智慧咨询技术、网络资源优化技术等等，这些都将提高林业投资的预期收益，从而推动林业投融资制度创新。

3.林业外部环境的变迁

制度结构中制度安排的实施是彼此依存的，某个特定制度安排的变迁，可能会引起对其他制度安排的服务需求。林业投融资制度安排是社会中诸多制度安排的一种，它的发展和变化依存于当时的社会制度环境的发展和变化。伴随着市场经济体制的逐步建立和农村经济体制改革的不断深化，以及相关制度安排的变迁，如林权制度改革、金融制度改革、公共财政体制的建立等等，都将对林业投融资制度创新产生不可估量的影响。以林业产权制度改革为例。在林业经营管理体制中，林权制度是最根本的制度，林权的真正落实是发挥森林和林木经营者积极性，调动社会一切力量办林业的根本保障。建国以来，林业产权制度经历了多次曲折的变迁，每一次的变迁都对林业经营者的投资预期产生一定的影响，为林业投融资制度创新提供了广泛的政策空间。

三、结语

制度创新，归根结底是制度创新者为获取追加利益对现存制度进行变革，打破原有制度均衡实现新制度均衡的帕累托改进过程。当经济体制和运行环境发生变化后，传统林业投融资制度的不适应性就显现出来，产生了非均衡状态，而制度的非均衡状态又导致了潜在的利润空间，制度创新主体对潜在利益的追求成为推动制度创新的直接动力;森林资源的稀缺性、技术的变迁和林业外部环境的变迁等外在动因又进一步促进了制度的创新。在这两种力量的综合交互作用下，林业投融资制度演进就成为必然。

［1］陆文明.中国私营林业政策研究［M］.北京:中国环境科学出版社，2002.

［2］陈根长.中国林业物权制度研究［J］.林业经济，2002，(4):12－13.

［3］吕红频.多种经济成份参与林业建设的历史回顾及财政政策［J］.林业财务与会计，2004，(1):7 －12.

［4］戴芳.公益林供给主体分析［J］.林业经济问题，2006，26(4):370－373.

2011－01－22

陈玲芳(1976－)，女，福建古田人，副教授，博士。