“善治”与中国共产党的执政理念建设＊

彭焕才

(湖南商学院公共管理学院，湖南 长沙 410205)

“善治”与中国共产党的执政理念建设＊

彭焕才

(湖南商学院公共管理学院，湖南 长沙 410205)

作为新的政治理念与政治分析框架，“善治”对中国共产党的执政理念建设产生了重要而深刻的影响。借鉴“善治”加强党的执政理念建设，必须变革领导观念，科学处理党与社会的关系;强化执政合法性理念，赢得广泛、深刻的认同和支持;确立执政的民主、法治理念，实现民主执政与依法执政;牢固树立勤政高效、清正廉洁的理念，增强责任意识与使命感;坚持和完善执政为民的公仆理念，建设“服务型政党”。

“善治”;中国共产党;执政理念;建设

执政理念是执政党关于执政理想、执政准则、执政思路的深层次的理性认识，是执政治国的基本观念与价值判断。在世界多极化、经济全球化和高科技革命的时代条件下，不断改革和完善党的领导和执政方式，努力提升党的执政能力，迫切需要加强党的执政理念建设。作为新的政治理念与政治分析框架，“善治”可以为加强党的执政理念建设、实现党领导人民对国家的良好治理提供新的视野、思路和必要的参照。借鉴“善治”的科学要素与目标取向，加强党的执政理念建设，对于适应时代发展塑造科学、先进的执政理念，提升和发挥党的执政能力，实现党的有效长期执政具有非常重要的价值和意义。

一、“善治”的基本理论内涵

“善治”是近年来西方兴起和影响较大的重要治理理论。自1989年世界银行首次提出“治理危机”问题，人类社会政治过程的重心从统治转向治理后，“善治”就逐渐成为治理的目标取向和人类社会追求的政治理想。迈克尔·巴泽雷把“善治”归结为“公民价值体现”，认为“善治”与传统官僚制范式不同，更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力［1］。查尔斯·福克斯把“善治”归结为“以人为本”，指出“善”就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西，人民就是标准，是主人，在他们之上没有判定对错的更高标准［2］。罗茨则从过程角度描绘了“善治”的愿望，强调只有将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，从而建立以信任和互利为基础的社会网络，形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动，才能真正形成“善治”的模式。我国著名学者俞可平提出，“善治”就是使公共利益最大化的公共管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。衡量治理是否走向“善治”，基本要素有六个方面:一是合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;二是透明性，即政治信息的公开性;三是责任性，即人们应当对其行为负责;四是法治，即任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等;五是回应，即公共管理机构和管理人员必须对公民要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文;六是有效，即管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，能最大限度地降低管理成本［3］。

“善治”即是“良好的治理”或“成功有效的治理”。“善治”区别于统治，因为统治表明社会中阶级、集团之间利益的对立，而“善治”则要忽视这种对立，缓和社会中的矛盾;“善治”有别于管理，因为目前的公共管理已被官僚制所物化，公民失去了对以官僚制为特征的政府公共管理模式的信任，而“善治”提倡社会政策网络中自主协商与合作，减低人们反政府的情绪;“善治”不同于政治变革，因为政治变革要改变现存政治结构，而“善治”只是完善并非改变，其着力点是重理国家内部制度间的关系［4］。如果说市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置，政府无法避免“寻租”行为、低效率、经济问题政治化、决策失误、自身扩展导致资源浪费等现象，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也不能达到资源配置的最优化，不能促进和保障公民的政治和经济利益，因而人们主张用治理替代统治，以克服社会资源配置中市场失灵、政府失效的问题;那么人们强调和追求“善治”，就在于治理虽然可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足，但并非万能，亦存在失效的问题。“善治”就是要在实践中解决如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的问题，以使治理健全和更成功［3］。20世纪90年代以来，世界各国都在结合自身的实际，纷纷探求从统治到治理的转换，努力实现从善政走向“善治”。

“善治”理论打破了长期存在的政治分析两分法的传统思维方式，认为市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会不是截然分离、势不两立的，而是可以结合和合作，强调管理就是合作;提出政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源;把治理看作是当代民主的一种新的现实形式，力图发展起一套管理公共事务的全新技术。在人类社会政治发展中，“善治”体现为国家权力向社会的回归，意味着国家与社会、政府与公民的良好合作，表现了社会治理主体的多元化以及在解决社会矛盾与问题中的合作、协商、互信和达成共同目标，凸显出严明的法度、政策的连贯、高效的行政、政务的公开和良好的服务，展示了社会政治发展的趋向。

二、“善治”对党的执政理念建设的重要影响

当今，作为政治改革的重要体现与社会治理的目标取向，“善治”已显示出生命力。实行政治改革和创新，追求“善治”逐渐成为一种世界性的趋势。在全球化迅猛发展的时代，“善治”对中国共产党执政理念建设无疑产生了十分重要而深刻的影响。

首先，“善治”中公共管理主体的多元化，不仅是对政府权力的挑战，同时也是对执政党影响力的挑战。随着治理的推广，党和政府的角色都将发生重大变化，它们将不再是公共权力的惟一主体。大量非政府组织，如社会团体、利益集团等都成为社会治理主体的一部分，与党和政府一道参与到社会管理中来。只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到公众的认可，就都可成为各种不同层面上的权力中心。而政党就其本质来说，与其他社会组织的属性一样是民众用于表达自己利益愿望和要求的工具，因而政党之外其他类型的社会组织成长势必会与长期在社会领域占优势地位的执政党组织形成竞争。就目前社会发展状况来说，由于中国共产党一直在社会领域占有优势，要打破零和博弈，让非政府组织与执政党共同壮大，变成一种正和博弈，必然要求中国共产党执政理念转变，即由一元治理转变为多元治理。

其次，“善治”是一个国家分权、还政于民的过程，它要求有发达的市场经济和公民社会作为基础，强调公民有更多的社会参与，许多过去由政府来行使的权力要逐渐地变成由公民自己来行使。这就要求党和政府改变控制社会的方式，通过融入社会来领导和控制社会;要求执政党在理念上切实转换党和政府的职能，强化民主执政，在继续推进党政分开、政企分开以及实行中央向地方分权、政府向企业分权的基础上，大力进行国家向社会分权。要努力培育各种行业协会和民间组织，让它们积极参与社会管理，要在转变党政职能中切实将部分国家权力下放给特定的社会组织。

第三，“善治”摒弃二元对立，主张通过合作、协商、自愿、伙伴关系、互信、权力认同和达成共同的目标等方式实施社会治理，形成不同治理主体的良性互动与有机结合，建构社会的和谐与共信。“善治”的网络治理理念强调的正是行动者之间的合作治理。这对于推进执政的中国共产党实现从传统的“斗争哲学”向构建“和谐社会”的执政理念转换，提供了一个有力的理论支持，有助于改进党和政府与群众、党和政府与公民社会间的相互合作和相互促进的关系，形成党和政府与群众、公民社会的良性合作与互动，适应时代和中国社会政治发展的要求，正确处理阶级、阶层之间诸多不同利益群体之间的矛盾，合理协调各种社会利益关系，实现良好合作管理。

第四，“善治”的基本要素即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性等可以成为加强中国共产党执政理念建设的重要参照。合法性要求管理者和管理机构最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。透明性强调公民能及时地了解政策与政治信息，有效地参与公共决策过程，并对公共管理过程实施有效的监督。责任性意味着管理人员及管理机构必须履行一定的职能和义务，切实对公民负责。法治性既规范公民的行为，更制约政府的工作，最终目标在于保护公民的自由、平等及其它基本政治权利。回应性制衡管理人员和机构及时负责地反应公民的要求，定期主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。有效性凸显管理的效率和治理的成效。这些都为加强党的执政理念建设、增强党的执政意识、提高党的执政能力提供了可资借鉴的新思路。

应该特别指出，目前一些国际组织在将“善治”理论和方式向世界各国行销时，提出了所谓无政府的治理，试图淡化国家和政府的主权意识和权力意识，依靠非政府力量来解决公共事务［4］。这是不符合当今世界政治发展规律的，是危险的，应予以高度警惕。各国国情与政治发展具有特殊性，政党与政府关系结构存在差异，因而借鉴这种从西方流传开来的新思想的具体路径是不一样的。

三、借鉴“善治”加强党的执政理念建设

“善治”的科学理论与观念，对于党的执政理念建设无疑具有重要的积极意义。适应社会政治发展的潮流，改革、完善党的领导和执政方式，提高党的执政能力，必须从中国实际出发，借鉴“善治”理论，切实加强党的执政理念建设。

(一)变革领导观念，科学处理党与社会的关系

借鉴“善治”理论的合理内核，在党的领导观念上实现从包办社会到发育和融入社会、从控制社会向倚重社会的转变，努力转换党与社会的关系模式，由原来的国家统治转变为社会治理，使党从先前对社会的全方位渗透与控制中抽身，通过弱化对社会的政治控制以增强社会的自组织能力、自主性和自治性，达到政治与社会相互建构，实现强政党、小政府与大社会的共生局面［5］。努力培育公民社会，通过对党自身进行适应性改革，不断调整政府管理方式和加强公民社会的治理能力，形成党、政府和公民社会的良性合作与互动，达到社会共治。使党交出自己管不了、管不好及社会广泛认为不应再由其掌握的权力，为社会中各类组织的成长提供应有的制度性空间。把党的政治性融于满足群众多样性生活需求的工作中，努力创造条件，实现党的政治目标。

(二)强化执政合法性理念，赢得广泛、深刻的认同和支持

“善治”的一个基本要素就是合法性，它表明政党取得执政地位并非一劳永逸，因而必须不断地增强执政合法性，取得公民的自觉认可和服从。执政党不能获得足够的合法性，或者是原来较高程度的合法性降低到危险程度，抑或是合法性基础发生变化，而执政党不能适应这种变化来调整自己的合法性基础，那么执政党就会遭遇合法性危机。执政党的执政合法性只能来自人民的自觉认可和服从。执政党权威性越强，人民群众对其推行政策的认同感越高，那么执政党的合法性就越大。中国共产党执政是中国社会历史发展的必然，但“历史的合法性”毕竟是有限的，不能长久维持。因此，党必须从中国的现实出发，努力把人民的认同建立在新的反映出时代进步需要的基础上，通过制定、实施正确的路线、方针和政策，实现科学发展，不断满足社会公众的物质和精神的需求，切实维护社会的稳定和秩序，大力捍卫国家主权和利益，以使党的执政赢得广泛、深刻的认同和支持，获得深厚的合法性基础。

(三)确立执政的民主、法治理念，实现民主执政与依法执政

民主、法治是“善治”理论的重要内容，其精神实质就是注重加强公民的力量，强调公民与政府合作管理，共同解决公共问题，处理公共事务;坚持法律是公共管理的最高准则，法治不仅规范公民的行为，而且制约党和政府的行动。以此为参照，在党的执政理念建设上，一方面必须树立大力发展党内民主的意识，把发展和完善党内民主看作是巩固和发展党的重要环节，同时强化不断完善和发展党领导下的人民民主的观念，创造各种有效的人民当家作主的民主形式，扩大公民有序的政治参予，最广泛地动员和组织人民群众积极管理国家和社会事务，保证人民有权参予关系其利益的选举、决策、管理、监督，使党的干部和政府官员真正代表人民的利益行事;另一方面，努力加强法治，在宪法中明确规定党的性质、地位、职能及其领导方式，明确党与其他权力机构，如政府、人大、政协、司法机关等的关系，将党的活动纳入国家的法律框架中，完善和发展宪政制度下的法律规范，使党善于运用法律手段治国执政，并在此基础上大力加强社会主义法制建设，树立宪法的权威，弘扬法治的精神。惟有确立了执政的民主、法治理念，才能使党真正做到民主执政、依法执政。

(四)牢固树立勤政高效、清正廉洁的理念，增强责任意识和使命感

透明、责任、回应、有效是“善治”的基本要求，体现在党的执政理念建设中，就意味着全面推进党政信息公开，使公民了解党和政府运作的内容、程序，并置于公民的监督之下;党必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，党员应当定期地主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题;党必须最大限度地降低执政成本，提高执政效率，杜绝党政干部的奢侈现象，以最小的代价为公民提供最优质的服务。对于执政的中国共产党来说，必须牢固树立勤政高效、清正廉洁的理念，对人民和国家的事业高度负责，坚持以科学态度和科学方法优质、高效地工作，切实履行职责，坚决反对敷衍塞责、奢侈浪费;把党和人民的利益放在首位，严于律己，廉洁奉公，严格遵守党纪国法，坚决反对脱离群众、以权谋私，自觉同各种腐败现象作斗争;强化责任意识，按照党的历史任务和党的建设总体目标的要求，担当起历史使命，真抓实干，加快发展。

(五)坚持和完善执政为民的公仆理念，建设“服务型政党”

“以人为本”，关注公民的权利，是“善治”的要义，对党的执政理念建设的重要鉴示就是，以人民利益为本，以服务于人民为己任，甘做社会公众的仆人，诚心诚意为人民谋利益，使人民群众成为共产党领导执政的最大受益者。广大人民群众受益程度如何，是党的执政能力强弱的具体体现。增强党的执政能力，必须坚持和完善执政为民的公仆理念。为此，党制定各项路线、方针和政策，必须以“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”为根本依据，充分反映新形势下人民群众对执政党的要求和愿望，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。实现党由“管理型”向“服务型”转变，大力建设“服务型政党”［6］，以此达到协调与妥善处理各方面利益关系，保证公共利益最大化，大力推动各级党组织所在区域的各项工作，做好一切于人民群众有益的事情，促进政府与民众的沟通，引导和扩大群众有序政治参与，使党的各级领导干部真正成为人民公仆，人民利益切实得到保障而不受损害。

［1］［美］迈克尔·巴泽雷.突破官僚制:政府管理的新愿景［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［2］［美］查尔斯·福克斯.后现代公共行政——话语指向［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［3］俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001，(9):42 －43.

［4］李瑞昌.善治理念与中国共产党执政方略建设［J］.北京行政学院学报，2004，(1):53.

［5］郝铁川.从统治到治理:论强政党、小政府与大社会［J］.马克思主义与现实，2003，(6):56.

［6］张劲松，唐贵伍.执政能力建设与善治理念［J］.求索，2007，(3):54.

2010－12－02

2008－2010年度湖南省哲学社会科学基金项目(08YBB191)

彭焕才(1963－)，男，湖南汉寿人，教授。