后危机时代我国金融监管法律制度的思考

吕晶晶，陈 勇

（1 武汉外语外事职业学院，湖北 武汉 430083; 2 湖北省审计厅，湖北 武汉 430071）

后危机时代我国金融监管法律制度的思考

吕晶晶1，陈 勇2

（1 武汉外语外事职业学院，湖北 武汉 430083; 2 湖北省审计厅，湖北 武汉 430071）

引发全球金融海啸的美国金融危机根本原因在于其过度的金融创新和失衡的政府监管，反观我国现行的金融监管体制还存在着金融创新和落后的金融立法之间的矛盾以及应对金融海啸的政府行为中存在的一些问题与隐患，因此当下应及时弥补和修正金融监管流程，完善金融产品市场准入法律制度和金融市场信息披露法律制度;健全金融市场退出法律制度和整合金融监管资源。

金融危机；监管；法律制度

一、从次贷危机到金融海啸而引发的制度反思

2008年以来，美国爆发了金融危机，并导致了世界性的金融海啸。全世界开始对本次危机的根源进行反思。就当前的研究成果看来，本次危机的制度根源表述最为集中的观点有两种：一是过度的金融创新；二是失衡的政府监管。[1]

首先，过度的金融创新，加上市场参与者尤其是投资银行的内部控制制度的缺失是造成此次危机的内部原因。2001—2004年，在美国的经济泡沫破裂后，美联储为了刺激经济而实施了低利率政策，连续13次降息，并实施宽松的房贷政策，同时，二战以来，美国的房价一直是只涨不跌的，由此带来了房地产业的虚假繁荣。另一方面，为了追逐更大的利益，美国投资银行与对冲基金、商业银行和保险公司向信用记录不佳的购房者提供零首付的按揭贷款，将这些贷款打包成为次级按揭贷款证券对外发售。从本质上看，这类金融衍生品并没有降低投资风险，而仅仅是将风险进行转移，而且随着金融衍生品的不断开发，风险在不断分散的同时，也变得越来越隐蔽。然而，由于金融衍生品蕴含着巨大的利润，美国几乎所有金融机构都参与其中。特别是随着这类衍生品销售海外，风险也扩散到全球，这正是美国金融危机之所以演化成全球金融海啸的原因。

其次，失衡的政府监管给次贷危机的爆发创造了外部条件。20世纪30—60年代的管制时代过后，金融创新与金融自由化也逐步兴起。到了20世纪80年代，在《储蓄机构取消管制和货币控制法案》和《储蓄机构法规》相继出台后，美国彻底实现了利率自由化，从而刺激了各类抵押贷款市场的迅速发展。到了1999年，美国通过《金融服务现代化法案》，改变了 65年来金融分业经营的格局，实行混业经营。这一系列的法案为次级抵押贷款市场的发展提供了良好的法律环境。流动性过剩和低利率为信贷扩张提供了肥沃的土壤，放贷和承销标准极为松弛，特别是次级房贷市场，大量贷款由不受监管的抵押贷款机构发放。金融监管部门极力主张金融自由化，对本来需要所有参与者遵守高标准的风险管理和披露要求的金融衍生品交易放弃了监管，可见，美国金融监管的严重弱化助长了危机的形成与发生。

二、我国现行金融监管体制的缺漏与隐患

随着世界经济一体化的不断深化，我国的金融行业与世界各国的融入度越来越高，本次危机对我国经济的影响比以往的任何一次都要大。因此，反思危机的制度根源并从中获得经验教训，防止重蹈覆辙，对于我国金融法律制度的完善，具有重要的现实意义。

（一）全球金融混业经营的趋势与我国金融监管模式的缺漏

我国金融分业监管模式在很大程度上借鉴了西方发达国家的成熟经验。我国在上世纪80年代金融业是统一监管模式，通过在上世纪90年代前期开始的整顿，逐渐建立起分业经营的金融监管模式。1995年出台的《中华人民共和国商业银行法》对分业经营、分业管理做出了明确的规定和严格的限制，“一行三会”的分业监管体制得以确立，即在中央银行下设银监会、保监会、证监会，分别对银行业、保险业、证券业进行分业管理。[2]

在我国致力于构建分业监管的金融监管模式的同时，全球金融混业经营却日趋明显，混业经营以及混业监管渐成当前国际金融发展的主流，但是由于目前我国金融业自我约束能力和风险控制能力还比较薄弱，因此，继续实行分业经营与分业监管模式仍然是必要的。然而，现存的金融分业监管体制不得不面对国际金融混业经营背景下出现的新问题。首先，如何对进入我国的实行混业经营的外资金融机构进行有效的监管，这就需要对于国内监管标准进行完善和与国际监管标准进行接轨；其次，如何对我国现存的金融混业经营试点业务进行监管。例如，如何对金融集团内部交易进行有效的监管。

（二）资产证券化金融创新与现行金融立法的滞后

资产证券化自从20世纪90年代中后期开始，一直作为我国的金融创新业务现实存在着，但现行的金融法律制度却一直滞后于业务的发展。我国的资产证券化起步晚，但是从一开始就以较快的速度发展。从1992年海南“地产投资券”开始，到2000年中国建设银行和中国工商银行相继获准实行住房抵押贷款的证券试点。然而，当我国资产证券化发展之时，美国的次贷危机爆发。由于资产证券化在美国次贷危机中的特殊角色，使得我国目前资产证券化业务变得格外敏感，前景渺茫。事实上，我国资产证券化产品种类日渐丰富，涉及银行、电信、交通、电力、地产等诸多行业。特别是最近两年，资产证券化的试点和项目也日益增多。根据资料显示，我国当前已经发行的银行资产证券包括了信贷资产证券和个人住房抵押贷款证券，不良资产证券也出现了。但是，我国有关资产证券化的立法却非常不明确。当前关于资产证券化的规定只有中国人民银行和银监会发布的《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》和《商业银行次级债券发行管理办法》，这些法律文件仅仅是部门规章，立法层次较低。而且，资产证券化的核心制度在我国的《信托法》、《物权法》、《公司法》等法律中找不到支撑点，使得资产证券化的法律制度异常薄弱。

（三）应对金融危机的政府行为存在的问题与隐患

面对金融海啸对中国经济的冲击和影响，中国政府采取了一系列措施来应对，包括：加快保障性安居工程、农村基础设施和铁路、公路和机场等重大基础设施建设，提高城乡居民收入，全面实施增值税转型改革，加大金融对经济增长的支持力度等。国家的这一系列举动，对于我国的经济发展的确具有极大的刺激作用，有一些措施甚至起到了立竿见影的效果。但是从另一方面，我们不得不思考这一系列举动背后的问题和隐患：

第一，缺少了对金融业隐藏危机的关注。在对金融的投入方面，这一系列措施只在加大金融对经济增长的支持力度上有所体现，这是远远不够的，当前我国受到危机的影响，不少企业均受到不同程度的冲击、裁员，减薪已经是常态了。因此，在当前的金融海啸影响下，我国有必要考虑对金融业和房地产业乃至于供楼群体进行必要的政策扶持，以保证我国整个金融体系的稳定与健康发展。

第二，没有从金融制度上解决中小企业融资难的问题，营造优良的融资环境仍是一个亟待解决的问题。我国一系列的应对措施中，对于企业的扶持是有实际投入的，但是这一部分投入有多少能进入对众多的中小企业提供帮助和支持，对此要有一个理性的分析。现在民营企业逐渐成为我国经济发展的一个重要力量，但是在现实的社会资源、政府资源的获得上非常少。特别是在当前金融危机中，如果对中小企业的扶持力度不足，就会严重拖慢我国经济走出困境的脚步。因此，如何从金融制度上改善中小企业融资难的问题，创新融资途径、担保方法，这是当前我国经济在金融危机中崛起的重要课题。

三、我国金融监管法律制度应对危机的思考

综上所述，金融危机的发生是多因素相互作用的结果，如何完善金融监管制度，弥补现行体制和政策中的缺漏，笔者认为，应从以下方面入手：

（一）完善金融产品市场准入法律制度，有效地鼓励创新和预测风险

当前我国对于金融投资交易主体的准入制度已经规定得比较完善，但是金融产品的入市制度尚待完善。一是建立健全科学、规范的金融产品入市法律程序。在我国，事前监管规定得相对完善的是《商业银行次级债券发行管理办法》，该办法要求发行者提交的文件有：次级债券发行申请报告；国家授权投资机构出具的发行核准证明或股东大会通过的专项决议；次级债券发行可行性研究报告；发行人近三年经审计的财务报表及附注；发行章程、公告；募集说明书；承销协议、承销团协议；次级债券信用评级报告及跟踪评级安排的说明；发行人律师出具的法律意见书。对此，笔者认为，可行性研究报告是要进行实质性审查的。因为资产证券的价格、风险都是通过计算出来，在计算的过程中会涉及很多变量，如果变量使用错误，就会导致价格和风险的评估失准。所以，相关的行政监督管理部门应该对可行性报告进行实质性的审查，以保证金融产品的风险控制。二是完善信用评级机制。我国信用评级行业经过二十年的发展，现今已经形成以数个专业评级机构为核心主体的信用评级市场体系。但是我国的信用评级体系在不同程度上存在客观的薄弱点。我国的信用评级业存在着信用评级机构数量多、规模小、业务范围狭窄、评级结果的社会影响力较小、核心竞争力不足缺乏客观可信的评级资料、信用评级业缺乏独立性和有效的监管体系等问题。因此，如何建立一个独立、权威、科学的信用评级体系，是我国金融事前监管的一个迫切需要解决的问题。

（二）完善金融市场信息披露法律制度，有效地培育市

场和防止风险的蔓延。

金融产品的质量无法通过表面判断，必须通过信息披露才能说明，所以完善金融市场信息披露法律制度能够有效地培育市场和防止风险的蔓延。一般认为，监管机关的监管、金融机构和事业单位的内部控制及社会监督三方面的监督应该构成金融监管的三大支柱。但是，在金融监管体制中如何建立对金融机构的市场约束，往往受到忽略，这或许与我国特殊的国情有关。我国金融市场存在着发展不成熟、金融业垄断程度较高、信息不对称问题严重、缺乏对市场参与者的市场激励机制、市场参与主体的风险意识不足等诸多问题。在发挥市场作用的同时，如果缺乏市场的约束，就会使得市场配置资源的方法失效或者是实效大大地降低。因此，我国的金融监管要着力构建市场约束机制，充分发挥其在金融监管中的作用，促进金融市场的健康发展。

在市场约束中，要突出市场信息披露法律制度建设的重要性，这是市场公开原则的基本要求。如果充分的信息披露这一前提没有实现，市场的资源配置是无法实现的。金融市场的信息披露制度在银行、保险、证券等范围的要求是不一样的，这就要求我们在制度上对此做出相应的规定。例如，监管者有权要求金融创新申请者负责信息披露，有权要求特定的金融创新产品有相关的审计评级条件。此外，还要注意市场主体的参与性，以此来保障披露的公正性与合理性。

（三）完善金融市场退出法律制度，有效地维护市场释放风险

当金融市场已经出现动荡或者危机时，国家应该如何进行管理，法律制度构建是否适当，决定着金融业在风险释放过程能否平稳地过渡和在释放后能否迅速恢复。我国当前仍未建立有效的风险释放机制，这是我国当前金融监管亟待完善的一个方面。

（1）金融机构的破产制度的完善

我国在2006年8月修改了《破产法》，新的《破产法》第134条将金融机构可以破产纳入了法律的轨道。尽管如此，我们依然缺乏一个明确、具体的金融机构破产制度。这种状况也不利于我国国际地位的提高。当然，目前对于金融机构破产制度应如何立法存在一定的争议，包括这一个制度应该由法律安排还是由行政法规安排，应该在金融分业监管基础上立法还是统一立法等[3]。笔者认为，为了推进我国的金融法治进程，应该将金融机构破产制度由法律来安排；而在当前混业经营的趋势下，我国金融机构破产立法制度应具有前瞻性，实行统一立法，如果涉及特别制度和安排，可以由各监管部门颁布部门规章加以规定。

（2）存款保险制度的建立

金融机构破产，必然产生存款人、投资者、保单持有人的利益保护问题。建立存款人、投资者、保单持有人的补偿机制，不仅有利于补偿机制的直接受益者，更重要的是有助于坚定市场信心，防范风险的扩大和社会恐慌的蔓延。我国已经设立保险保障基金和证券投资者保护基金，存款保险制度依然在酝酿之中。保障存款人的存款保险制度也应是该完整体系的一个部分。

存款保险制度源于上世纪30年代，是目前公认的有效保护金融稳定和存款人利益的制度之一。目前，学术界以及实务界人士都在呼吁，加快推出存款保险制度，对于我国金融风险的释放及金融投资者的保护有重大的意义。

（四）整合金融监管资源

（1）有效地控制系统性金融风险

面对世界金融混业经营的趋势，也许我们应该跳出固定思维的圈子，重新思考混业经营的优势和现行监管模式的不足：一方面，各金融机构在业务上相互融合、渗透与交叉能够极大提高效率和节省成本，同时，在金融创新的时代能够更多地为客户、社会提供更好的金融产品和服务。另一方面，如果将我国金融监管资源在现有基础上进行整合，会更有利于发挥我国现有制度的优越性。我国分业监管的体系的确存在问题，但没有必要推倒重来，而是可以针对现存的问题作出制度上的完善，这样更符合科学发展观的要求。[4]

2008年7月，《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》中提出，要由中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会共同负责，建立健全金融监管协调机制，建立完善金融控股公司和交叉性金融业务的监管制度。这是我们整合金融监管资源的政策依据。因此，整合所有的金融监管资源[5]，覆盖监管的空白点，优化监管的重复建设，有利于我国构建健康和谐的金融监管体系。此外，整合金融监管固然包括整合金融行政监管的资源，但同时不能忽略要整合行政与社会监管的资源。在金融监管中必须要注意两点：一是要注意在整合资源的过程中实现进一步与国际标准接轨；二是行政监管应该处于一个适当的地位，把握一个适当的度，不能全包全揽，不能一管到底，否则金融监管乃至金融市场就会失去应有的活力。

（2）整合资源，鼓励创新

在金融市场要控制风险，然而控制风险的同时要注意对创新的鼓励，特别是对我国金融创新的鼓励。尽管世界各国对美国过度的金融创新带来的巨大危害心有余悸。但是我国当前的金融创新仅仅处于起步状态，谈不上过度的问题。相反，如何在本次金融风暴中吸取教训，控制创新过程中的风险，充分发挥银行、证券、保险的优势，为中小企业的融资创造新的途径；为培养新的经济增长点，为稳定房地产市场提供一个有力的金融支撑，对我国率先走出金融风暴所带来的困境具有重大的意义。

[1] 黎四奇. 金融企业集团法律监管研究[M].武汉：武汉大学出版社2005.

[2] 李嘉宁. 关于推动我国金融监管协调机制建设的思考[J].长江大学学报(社会科学版), 2004, (4).

[3] 曾筱清. 金融全球化与金融监管立法研究[M]. 北京：北京大学出版社, 2005.

[4] 陈学彬，邹平座. 金融监管学[M]. 北京：高等教育出版社，2005.

[5] 刘带明. 金融监管热点问题研究[M]. 北京：中国金融出版社，2002.

Thinking of Financial regulation Legal System in China when After the crisis time

LV Jing-jing1，CHEN Yong2
(1 Wuhan College of Foreign Languages and Foreign Affairs，Wuhan Hubei 430083，China;2 Audit Department of Hubei Province，Wuhan Hubei 430071，China)

Excessive financial innovation and the inbalance of government regulation is the basic cause of the US financial crisis，which is cause the global financial crisis.But now there still many contradictions of financial innovation and backward financial legislation for our financial regulation system.So we should make up and fix the program of financial regulation，perfact the market access legal system of financial products and information discosure legal system of financial market，perfact the exit legal system of financial market， Integration the resources of financial regulation.

Financial Crisis; Regulation; Legal System

D912.28

A

1009－5160(2011)02－0038－04

吕晶晶（1979-），女，讲师，研究方向：经济法.