我国民间资本参与基础设施建设的障碍与促进对策

贾海峰 王旗红

（安徽工商职业学院，安徽 合肥 230601）

我国民间资本参与基础设施建设的障碍与促进对策

贾海峰 王旗红

（安徽工商职业学院，安徽 合肥 230601）

基础设施建设是持续发展之本。民间资本投资基础设施领域对加快我国基础设施建设步伐，促进经济发展，解决民间资本出路，减少由于资本投资不当带来负面影响具有重要意义。文章在对民间资本参与基础设施建设的现状和存在问题分析的基础上，给出了促进民间资本投资基础设施建设的对策建议。

民间资本；基础设施；对策

1.我国民间资本参与基础设施建设的重要意义

民间资本：民间资本主要是相对于国家资本而言，是由民营业主所掌握并用以投资的那部分资本，以及市场游资、个人积蓄、集体及合作企业的资产等共同构成的一个资本范畴。

基础设施：基础设施的定义有狭义和广义之分。狭义的基础设施主要是指经济性基础设施，比如交通运输、通讯等公共设施和公共工程等；广义的基础设施除此以外，还包括教育、法律、卫生以及行政管理等部门（本文所指为狭义的基础设施）。

基础设施与一国经济的发展密切相关,它对一国的社会总需求、产业及产业结构及社会福利水平等都有着影响。我国作为一个发展中国家，要实现国民经济的快速、健康、稳定发展，必须使基础设施建设先行。在目前我国积极推进的以西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展“四大板块”为主体的区域经济发展战略中，党中央、国务院出台了一系列具有明显的指向性的政策措施和安排，其中，为推进西部大开发，促进中部地区崛起，都重点强调要加大基础设施建设力度。但是，传统的基础设施建设是政府直接投资、建设和运营管理。这种政府投资、融资、建设，管理的“一肩挑”方式导致政府财力难以承受，投资效率低下，基础设施建设滞后已成为经济发展的瓶颈。在改革开放的推动下，我们更多想到的是引进外资。但是基础设施对一国经济的重要性决定了不能完全依赖于国外资本。国际经验表明，过度依赖外资的经济发展没有稳固的基础，潜在着许多风险。

国家的改革开放政策为我国民营企业的发展提供了良好的发展环境，近年来，国家出台了一系列促进民营中小企业发展的政策，民营中小企业得到长足发展，居民收入不断提高，民间聚集了雄厚的社会财富。以民营经济为例，经测算，“十一五”期间我国登记注册的私营企业数量已超过840万户，成为我国最大的企业群体，占全国实有企业总数的74%；私营企业注册资金年总额超过19万亿元。个体工商户超过3400万户，注册资金超过1.3万亿元。2010年底，民营经济城镇固定资产投资总额超过12万亿元，民营经济在全部19个行业中的9个行业投资占比超过30%。民营企业出口总额超过4500亿美元，高于国有企业出口总额1倍以上，占全社会出口总额的30%以上。民营资本发展初期，一般偏重于那些短平快、马上能见效、马上能赢利的项目。从目前看，主要集中于房地产业、流通服务业或一些建设期短，见效快的建设项目等。随着民营企业规模的进一步壮大，相关市场饱和，利润率降低，很多民营企业都苦于找不到好的投资渠道，使得巨额资金没有出口。同时，我国是一个有储蓄传统的国家，民间的储蓄存款已达数十万亿。如何给这巨额的存款找到合理的投资渠道，也是一个重要的社会问题。

从以上的分析可见，一边是基础设施建设资金缺口巨大，一边是民间资本投资渠道狭窄，巨额的资金找不到出路。民间资本闲置和国家基础设施建设资金短缺并存。吸引民间资本参与基础设施建设，能够在短期内筹集到基础设施建设所需要的巨额资金，有效缓解国家的财政压力；同时，将基础设施的发展建立在国内坚实的储蓄基础之上，可以避免利用外资的种种风险；还能够有效地改革基础企业的运行机制，更多地发挥市场机制的作用。最后，有利于引导民间资本的发展方向,为其拓展市场、开发投资机会,促进其健康发展。

2.我国民间资本参与基础设施建设存在的问题

随着社会对民间资本投资的逐步认可和各项政策措施的逐步到位，民间资本参与基础设施建设的领域和空间越来越广阔。但是，和国家资本比昂比，民间资本想要顺利、全面、系统的参与基础设施建设还是存在一定的障碍，具体表现在以下方面：

（1）观念障碍的制约

一是地方政府观念的障碍。由于民间投资的效率高于政府投资，在基础设施领域引入民间资本，必然威胁到当地基础设施领域的国有企事业单位。政府作为国有资本的管理者，负有保值增值的责任。并且政府和基础设施领域国企本身也存在着千丝万缕的联系。在这种情形下，政府的心理天平向国企倾斜是可想而知的。二是社会上“宁国勿民”的观念障碍。目前，人们对政府与市场在基础设施领域的定位问题还存在认识上的偏差。在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上，有关部门还存在着“宁国勿民”的观念。三是国有企业干部职工的观念障碍。对基础设施领域原有国有企事业单位进行公司化、股份化改制，是我国基础设施领域市场化过程中的主要形式和任务。这一改革碰到的最大难题是改制中人员裁减、下岗安置问题。由于担心改制后自己铁饭碗被打破，利益受损，国有企业的干部职工对改制心存抵触情绪。

（2）市场准入隐性壁垒的阻碍

虽然基础设施对民间资本开放的程度、顺序等，都是在地方政府的统筹下推进的。但是，在具体项目的操作过程中，政府高层领导与民间投资者达成的共识却往往不能较快落实。主要原因在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒。在政府长期垄断下，许多基础服务行业已经形成利益集团，嘴上喊着“欢迎”的口号，背地里却合力抵制民间资本的介入。

（3）行政体制和运行机制不完善

一是项目审批制度的制约。民间资本投资基础设施的基本方式是特许经营权。基础设施领域的特许经营权，是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资，承担风险，开发建设，获取回报。但我国投融资体制的根本性制度是项目审批制度。特许经营权在我国适用范围十分有限。长期以来，民间资本介入基建领域，面对的是有特许权项目无特许权制度的局面。制度的欠缺使民间资本在投资具体基础设施项目费时费力，效率低下。

二是政府缺乏相应人才。基础设施领域实施市场化改革，放松管制让民间资本进入，在我国还是新生事物，许多地方政府部门缺乏了解如何运作BOT、TOT等市场化模式的人才。人才的缺乏使得项目在准备阶段耗时长，效率低。或启动的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现失误，存在法律漏洞，有的甚至严重侵害国家利益和消费者利益。

三是社会中介服务机构不配套。按照现有法律，政府具有组织基础设施建设的法定职责，但法律并没有授权政府融通社会资本。而且，国家有关政策规定政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。与民间资本合作的政府法人是不存在的。很多民间资本在运用BOT和TOT等市场化项目时，遇到谁代表政府与民营企业签约的现实问题。现有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。若政府领导人岗位变动，民营企业投资权益就无法保障，这也是当前制约民间资本进入基础设施领域的一大障碍。

（4）民营企业自身因素的制约

基础设施产业链较长，从投资、建设、运营、管理到投资回收需要较长的期限。因此需要稳定的专业人才队伍和健全的管理制度。而民营经济由于自身发展的历史原因，不少民营企业家族制、人治色彩浓厚，股权关系复杂，法人治理结构不完善，管理过于粗放，经理层与董事会权责界限不分明，监事会作用薄弱，制度建设滞后。民营企业的产权相对集中在家族成员或少数创业者手中，造成民营企业股权凝固化。家族制管理方式难以适应现代企业发展的需要，往往导致投资的随意性和非持续性。

（5）基础设施产出服务价格形成机制不科学

民间资本介入基础设施建设，涉及地方政府、民间资本、社会公众三个主体。世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的关键促进条件。“有效的监管可以为维护民间资本和社会公众两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期民间资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。”地方政府要想成功吸引民间资本投资基建行业，必须建立科学的基础设施产出服务价格形成机制。但是，我国各类服务项目收费标准必须经物价部门审批，物价部门的决定权给项目投资人出资收益带来很大的不确定性，影响民间资本参与基础设施建设的积极性。

（6）国有资本的退出机制不健全

民间资本进入基础设施领域，不仅存在市场准入的制约，而且还受到国有资本难以退出的阻挠。存在内部人控制的企业不会主动退出市场，地方政府也不愿放弃经营业绩较好的国有企业。同时，我国没有建立国有资本退出援助机制。在基建领域，实物资源进入后就具备了资产专用性，一旦投入成为沉淀成本的可能性极大。而且，无论采用何种退出形式，都要涉及冗员、呆坏帐、企业办社会等一系列问题。单纯依靠国有企业自身进行产业转型和退出是很难实现，或者说是无法实现的。

（7）民营企业融资机制不健全

由于基础设施项目投资金额一般都比较巨大，介入该领域的民间资本虽然财力一般都比较雄厚，但也还存在融资需求。近几年来，中国基础设施融资市场发展较快，形成了股票类、贷款类、债券类、基金类等融资方式。但是，这些融资渠道只是对国有大企业而言的，对民间资本的开放度很低。我国目前还没有形成有效的民营企业融资机制。民间资本相对国有企业的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高，远远满足不了民间资本投资基础设施的需求。民间资本在投资基础设施项目时需要银行的长期融资支持。但国有银行和一般的股份制商业银行很少将民营企业作为融资支持的主要对象。融资的困难制约了民间资本投资基建项目的积极性。

3.民间资本投资基础设施领域的促进对策

（1）切实转变政府的施政理念

一是切实转变政府施政理念。树立“政府引导、社会参与、市场运作”的总体改革目标，遵循公平、公正、公开、高效的原则，确立优先使用市场机制配置资源的“习惯性思维”。二是明确界定各类投资主体的投资领域，原则上能够对外开放的项目，一律对民间资本开放。三是按照政府投资职能、投资管理职能和行业职能分离的原则，对城市市政、公共基础设施相关政府机构和政府性公司进行配套改革。四是打破垄断，实现可经营项目的投资主体多元化。同时坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险的原则，真正建立投资主体投资风险约束机制，实现投资决策科学化。五是加强政府的宏观调控和制度建设。制定推进公共基础设施投融资改革的政策、法规，建立投资信息发布制度，完善公用事业监督管理体制，建立政府投资决策咨询制度，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。六是积极培育社会中介服务体系。发挥投资咨询、设计、监理、评估、担保、法律、社会审计等社会中介机构在投融资中的作用，尽快建立中介机构的信誉保险体系和监督体系等。七是制定高度透明的投融资法律条文体系。规范投融资环境，增强基建领域对民间资本的吸引力。同时，民营企业也应从法律的角度去为自己争取利益，与政府构成良性的互动，推动我国相关法制建设的进一步完善。

（2）加大政府在资本市场融资中的作用

一是为基础设施融资提供制度上的支持。当基础设施的筹资渠道由政府财政为主导转向以民间资本为主导后，政府应着力培育资本市场良好运作所需要的各种因素（比如基础设施投资者、信用评级机构），建立资本市场健康发展所需要的一系列法规、制度，加强资本市场监督和管理，为基础设施融资提供制度上的支持。

二是对基础设施项目提供必要的信用支持。加快金融改革步伐，组建中小民营银行，拓宽民营企业融资渠道，制定切实可行的政策，鼓励各银行向合规经营的民营企业提供融资支持。特别是在基础设施利用资本市场筹资之初，对基础设施项目提供信用支持尤为必要。

（3）建立特许经营制度

对于民间资本投资基础设施，应建立两个层次的特许经营权制度。一是由省级政府（或市政府）颁布关于特许经营权的地方性法规，明确特许权项目的性质、特许权授予程序及一般性原则、民间资本的市场准入制度等。二是在具体的基础设施项目上，由城市政府和民间投资者签订特许权经营协议，以合同的方式确保项目的商业化运作，提高项目经营条件的确定性。

（4）建立科学的基础设施服务价格形成机制

基础设施服务价格与项目盈利性、投资回报率密切相连，是地方政府、民间资本和社会公众关注的焦点，决定着民间资本投资基础设施领域的积极性。首先，政府不应将无法盈利的项目推给民间资本。在把基础设施推向市场时，政府应对项目的盈利性认真分析，应尽量做出减少各类风险的安排，降低投资者对投资回报率的要求，以最终降低基础服务价格。其次，政府和投资者双方都应理性看待投资回报率。双方都必须认真分析测算构成投资回报率的所有投入、产出因素，并通过商务谈判使某些投入产出参数成为特许权协议中的保证性条款。在充分发挥民间投资高效率和高效益的优势的同时，使政府不因保证固定的投资回报率而承担不该承担的市场风险。最后，营基础设施服务价格的确认和调整应主要依据特许权经营协议。在特许权经营期内，政府作为协议签约方之一，应改变传统的不受制约的“宏观调控”模式，寓监管、调控于协议之中。给民间投资者一个可以预见政策环境，避免承担政策风险。

（5）提高民营企业自身素质

基础设施项目对资金规模、技术要求和管理水平都有很高的要求。民营企业要全面参与基础设施建设领域，必须进一步深化民营企业体制改革，提高自身管理水平，从传统的家族式管理向现代企业制度过渡。同时，基础设施项目往往涉及广泛的社会利益,关系着老百姓的切身利益。因此还要求经营者要有强烈的社会责任感、长远的发展眼光和平和的心态。坚持诚信经营,以优质的产品和服务赢得社会信任,从而实现社会利益和企业利益的和谐发展。

（6）培养专业人才

要通过高校和社会培养一支专业的人才队伍。这些专业人才必须掌握丰富的金融、法律知识，熟悉项目融资的规则和办法，具备合同谈判、项目实施、风险管理、财务管理等多方面的能力。政府项目融资主管官员还必须具备制定相关法规政策的能力。

（7）国有经济逐步退出竞争性、经营性的基础设施项目领域

政府应建立国有资本退出援助机制。通过采取放弃控股、减持股权、合作合资、出售资产、公开拍卖等多种形式帮助国有经济有序退出基础设施建设领域。将国有资本投资转向其它资本不愿进入的公益性极强的领域以及涉及国家安全、主权等不宜由私人来控制的特殊领域，为其它所有制经济的发展腾出空间。同时，要加强社会保障制度的建设，解决好退出企业职工的生活问题，减少退出障碍。

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Study on Making Investment Policy of Civilan Capital on the Construction of Infrastructure in Our Counity

Jia Hai－feng，Wang Qi－hong
（Anhui business vocational college，Hefei Anhui 230601，China）

Sustainable development is based on the Construction of Infrastructure.That investment and financing of civilian capital on the Construction of Infrastructure in our country is favorable for both country and people,which not only takes full advantage of civilian capital,accelerates the progress of the construction and economics of our country,but also extends application area of enormous civilian capital and reduces negative effect by unadvisable investment.In this thesis,it analyses the obstacles when the civilian capital invests the Construction of Infrastructure in our country.On this base,it puts forward put forward some countermeasures against these obstacles.

civilian capital;the construction of infrastructure;countermeasures

F283

A

1672-0547（2011）03-0029-03

2011－04-16

贾海峰（1973-），女，安徽霍邱人，安徽工商职业学院讲师、会计师，硕士，研究方向：会计基本理论；

王旗红（1981-），女，安徽蚌埠人，安徽工商职业学院讲师，硕士，研究方向：会计基本理论。

2010年安徽省教育厅高校省级人文社科研究项目《民间资本参与安徽基础设施建设可行性研究》中期研究成果（编号：2010sk571）,项目主持人：贾海峰。