论服务型政府的特征及其构建条件

李洪建

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

论服务型政府的特征及其构建条件

李洪建

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

建设服务型政府这一目标，首先是由地方政府提出的。2005年3月建设服务型政府这一目标被写入十届人大三次会议的政府工作报告中，并经人大批准上升为国家意志。然而，在学术界，对于服务型政府这一概念的解释并未达成一致的认识。因此，这种理论还并未成熟，而政府在建设服务型政府方面还存在许多限制性因素。从政府职能方面对服务型政府的一些基本特征进行分析，并从我国国情出发分析建设服务型政府的现实条件和一些限制性因素。

服务型政府；政府职能；构建条件

一、“服务型政府”理念的提出

“服务型政府”这一理念起初并不是由中央政府首次提出来的，而是在2001年南京市政府首先提出了建设“服务型政府”这一目标。大连市政府于2001年10月正式推出了《大连市关于建设服务型政府的意见》；北京市和重庆市也分别于2003年3月和8月提出了建设服务型政府的目标。党的十六大报告则第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中，重申了“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能”。这里的公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。这也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。2005年3月，“建设服务型政府”被明确地写入了向十届人大第三次会议所作的政府工作报告中。经人大批准，“建设服务型政府”实际上已经上升为国家意志，被纳入到国家总的方针、总的目标的轨道上来。2006年10月，党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。“为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”党的十七大报告在谈到建设服务型政府时指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”

可见，服务型政府这一理念的提出是一个渐进的过程，而且不难发现，服务型政府的构建是政府职能转变和行政管理体制改革的一项内容。

二、服务型政府的内涵

不同的社会制度和不同的历史条件下，政府所具有和行使的各种职能之间是一种此消彼长的动态关系。面对不同的社会和经济条件，政府的主要职能是不同的。也就是说，政府在行使各种职能时是有所侧重的，在某一个特定的时期内政府会把某一种政府职能作为重点职能来行使，而其他的职能并不会因此而消失，只是会处于相对次要的地位。比如，在奴隶社会和封建社会时期，政府的主要职能理所当然的是统治职能。而在面临外敌入侵时，政府的主要职能必然是保卫职能。因此，政府建设“服务型政府”这一目标是应社会发展的需要，突出“公共服务”这一职能。也就是将这一职能作为政府的重点职能来行使，同时削弱其他的一些职能，比如减弱政府对社会和市场的控制使社会和政府在法律和制度体系内自主运转，而政府则作为服务者来发挥其作用。

无论是在党的代表大会的报告中，还是在政府工作报告中，关于建设“服务型政府”这一目标，都是基于政府行政管理体制改革这一背景，而且“服务型政府”的建设也成为政府职能转变和政府行政体制改革的内容和目标之一。既然如此，那么怎样的政府才称得上是“服务型”的政府呢？

对于服务型政府的解释不能仅仅以政府为关注的焦点，而是应该从政府与其作用客体之间的关系进行解释，比如，服务型政府与社会、公民、市场、企业应该是一种怎样的关系，以及维持这种关系的法律和制度体系是怎样的。除此之外，政府职能及其行政管理体制也应该是对服务型政府进行解释的内容之一。

简单来说，服务型政府就是一种“小政府，大社会”的状态。既然政府的主要职能是公共服务，那么政府就应该将其一部分的管制性权力交还给社会，实现社会在法律制度范围内的自治，也就是说政府应该相应地减弱其对社会的控制。因为在市场经济体制下，政府对社会过多的干预可能会对社会和市场的发展产生某些负面影响。对于市场，政府更应该给予市场主体以充分的发展空间，但是应该有一种与之相适应的法律和制度体系对市场主体的行为进行规范。

在法律体系日益完善的今天，政府的行政管理体制的改革，应该更加注重的是民主决策和对行政的监督。现阶段，行政违法现象并不罕见，究其原因在于对行政行为和行政过程缺乏有效的监督。事实上，这种对行政监督的缺失，并不是因为没有监督机构，而是因为监督机构的监督不力。最有影响力的监督应该是媒体和群众的监督，但是地方媒体无法发挥其应有的监督作用，因为地方政府不允许地方媒体做出能对政府产生不良影响的报道，以至于地方政府的一些违法违规行为无法得到曝光。人民群众的监督人微言轻，缺乏有效的表达渠道，以至于人民群众的监督更是无法起到有效监督的作用。现如今各级地方政府在做出某项决策之前很少听取人民群众的意见，即使通过某种方式听取了部分群众的意见，也大多不会采纳这些意见。

鉴于目前政府行政体制中存在的一系列问题，服务型政府的建设目标应该具有以下几种特征：

1. 服务型政府是一个民主和负责的政府

服务型政府是一个人民民主和对人民负责的政府。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征，惟其如此，才能体现社会主义制度的优越性，也才能真正建立一个服务型政府。现阶段，我国在实现民主和保障民主的具体程序和渠道上还并不完善，因此，政府应该加快政治民主化进程，保障民意的表达和接受人民的监督。

2. 服务型政府是能进行民主决策和科学决策的政府

能够进行民主和科学决策，是政府实现其服务职能，真正和有效地按照民意服务于社会，服务于市场，服务于人民的根本保障。没有民主的决策，就无法正确地接受和表达民意；没有科学的决策，就无法有效地将民意转化为政策并有效地实施。

3. 服务型政府建设重在制度建设

理念不具有强制性，地方政府和一些公务人员不一定会按照服务型政府理念的要求去治理社会。而制度是一种框架，使理念具体化和可操作化，是明文规定的行为规范。有了制度规定，政府官员和工作人员才会按照这种规定来行使行政权力，才会以服务型政府理念的要求为人民服务。

4. 服务型政府应有完善而有效率的行政监督体制

在关于服务型政府的解释中，人们不能一厢情愿地认为政府各部门及其工作人员“应该”按照民意的要求提供公共服务，“应该”接受群众的监督，“应该”进行民主与科学的决策。我们不必强调在服务型政府里的工作人员“应该怎样工作”，重要的是强调他们“必须怎么工作”。也就是说，如果政府各部门及其工作人员，没有进行民主科学的决策而造成决策失误，并给社会带来严重的影响时，相关责任人必须承担相应的责任并受到应有的惩罚。这就需要完善行政监督方面的法律和法规，建立一个完整而且系统有效的行政监督体制，对政府和官员的行为进行有效地监督。

三、建设服务型政府的现实条件及制约因素

1. 建设服务型政府的客观必要性

随着计划经济体制向市场经济体制的转变，管制型政府已经不适应市场经济发展的要求。市场经济体制的建立和完善使政府对于资源配置的主导地位让渡于市场，政府更多地发挥其对市场的辅助和监管作用。政府对经济的干预从以前的以行政手段为主转变为以经济手段和法律手段为主。在以市场为主导的社会环境中，政府的行为更多的应该是服务性的而非控制性的。这是与市场经济的要求相符合的。因此，无论是政府职能转变还是服务型政府的建设都是市场经济发展的内在要求。

随着经济体制的转变，社会关系体制也必然发生相应的改变。社会主体多样化，企业数量增加、行业种类增多、不同阶层、不同群体相继出现。社会主体的多元化，要求政府应该更多地为各行各业的发展提供各种公共设施以及必要的公共服务。同时，不同群体、不同阶层的人们要求政府给予他们平等的利益表达机会，而作为人民的政府应该听取各个阶层的人们的不同意见，并了解不同利益诉求。

政府原有的行政管理体制和工作方式已经不能适应现有的社会经济发展的要求，因此必须进一步加快政府职能转变和行政体制改革，以适应日益发展的社会的要求。尤其是人民对于政府民主决策和科学决策的要求日益紧迫，过去的决策方式已经不能满足人民的要求。

2. 构建服务型政府的现实基础

建设服务型政府关键是制度建设，而这种制度建设的关键又是政府行政体制的建设。改革开放以来，历次的行政体制改革是一个循序渐进的过程，这个过程是在市场经济发展的要求下进行的，而建设服务型政府是这一过程新的目标。历次行政改革都是重要的探索和实践，都为政府职能转变和政府体制改革积累了经验，并且发展了改革的理论，成为建设服务型政府的理论基础。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。改革开放三十多年来，我国在政治、经济、社会、文化、科技等诸多方面都取得了非常迅速的发展，这必然成为我国建设服务型政府的现实基础。

3. 建设服务型政府是一个长期而且复杂的过程

服务型政府的建设是与经济社会发展紧密联系的，经济社会的发展提出了建设服务型政府的要求，同时也为建设服务型政府提供经济、社会、文化等方面的基础。但是，我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，同时又是一个经济社会发展很不平衡的国家，因此各地区在建设服务型政府的进程中，必然出现不平衡的现象，建设服务型政府的目标不能一蹴而就，而是一个相当复杂而长期的过程。当前制约我国建设服务型政府的因素主要是：

（1）关于建设服务型政府的理论尚未成熟。在构建服务型政府的过程中，各级政府需要不断地总结经验，完善理论，并使之能够更好地为实践服务。

（2）我国各地区的经济社会发展存在严重的不平衡。在建设服务型政府过程中，不同的省份、不同的城市，必须根据本地区的实际情况来制定与本地区经济社会发展相适应的建设服务型政府的近期目标和长远目标。各地区之间可以相互借鉴经验，但不能盲目跟风，较落后地区不能盲目追赶较发达地区的政府目标。

（3）政府机构庞大，人员冗杂，行政成本高，行政效率低。造成行政效率低的主要原因，并不是公务人员素质不高，而是行政监督体制的不完善。不能指望依靠公务员自身的良好德行来真正负责任地为人民服务，而是应该依靠严格的监督制度，依靠某种外在强制力来保证公务人员切实地、负责地完成其份内的工作。

（4）缺乏民意表达方式，民意表达渠道不畅。服务型政府必然是能够应民众的要求来治理社会的，而当前政府各部门、地方行政官员在做出决策时，很少听取民意，因此决策与公共利益相悖、决策失误的现象屡有发生。

[1] 刘熙瑞.服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002,(7).

[2] 侯玉兰.论建设服务型政府：内涵及意义[J].理论前沿, 2003,(23).

[3] 吴玉宗.服务型政府：缘起和前景[J].社会科学研究,2004, (3).

（责任编辑、校对：孙尚斌）

The Features of Service-Oriented Government and its Construction Conditions

LI Hong-jian

(School of literature and law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

The goal of building a service-oriented government was first proposed by local governments. In March, 2005, the goal of constructing service-oriented government was approved by the Third Session of the Tenth National People's Congress. However, in academic field, the interpretations of the "service-oriented government" are contradictory. So this theory was not mature enough and it creates some confining factors when the government wants to construct the service-oriented government. An analysis is made to discuss the basic features of service-oriented government. And some limiting factors are discussed when the government is constructing the service-oriented government based on our national conditions.

service-oriented government; government functions; conditions

2011-04-22

李洪建（1986-），男，山东庆云人，中国矿业大学文法学院硕士研究生，研究方向为政府管理体制。

C931.2

A

1009-9115(2011)04-0095-03