从法律角度分析目前农村宅基地管理中的问题

张景华

（廊坊师范学院，河北 廊坊 065000）

从法律角度分析目前农村宅基地管理中的问题

张景华

（廊坊师范学院，河北 廊坊 065000）

目前我国的农村宅基地管理十分混乱，存在很多问题，如果这些问题得不到及时有效的解决，会引发纠纷，甚至加剧各种矛盾，带来农村社会的不和谐，所以，从法律层面来说，应通过各种渠道针对性地解决，进而促进集约用地，维护农民的合法权益，推进社会主义新农村建设，保持农村社会稳定和经济可持续发展。

宅基地；问题；管理；法律

宅基地是指农民通过向所在的集体经济组织申请，报乡（镇）审核，获得县（市）批准后，建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的农村土地。根据我国相关法律和规章的规定，宅基地的所有权属于集体所有，农民作为使用人仅享有法定的使用权，对于宅基地及其上的房屋建筑（因房依附于地）是无权出售、转让和抵押的。而实际上，随着我国农村经济的快速发展，近年来在农村出现了很多宅基地方面的不合法现象，由此也引发了很多纠纷，所以，加强农村宅基地的规范管理至关重要。为了加强宅基地管理，统筹城乡发展，促进集约用地，维护农民的合法权益，推进社会主义新农村建设，保持农村社会稳定和经济可持续发展，2010年3月2日，国土资源部发出了《进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，要求进一步完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。该通知发布近一年来，这方面虽有一些改进，但仍存在一些亟待解决的问题。

一、从个案看我国农村宅基地管理中存在的问题

案例1.在河北省石家庄市，一户农民向村委会申请宅基地时与村支书达成共识，村支书答应批给他之前已经看好的一块空地，但过后因村支书的亲戚也想要那块地，村支书优先批给了亲戚。后该农民又看上了一块耕地，村支书批给该农民，并没有按有关规定另外开垦一块等同的耕地进行验收，也没有向有关部门缴纳耕地开垦费，而只是让申请人给付耕地使用人一些钱做了补偿。据悉，这种情况在该地并不少见，几乎都是村支书一人做主，乡里乃至县里都是“事后程序”，在审批时一般不起多大作用。

案例2.在河北省廊坊市某村，一位老人和儿子分家后由于儿子极度不孝顺，老人无奈起诉儿子，法院判令儿子给付赡养费，儿子以没钱为由拒绝，法院无法执行。后律师为老人做法律援助时发现，老人当初分给儿子的房子仅有“分单”，并未在县级政府主管部门进行变更登记，所以登记处仍是老人的名字，于是以要回房子为要挟，赡养费得以执行。在天津发生了一个类似案件，某村民与父母分家后，夫妻二人出资对父母分给的房子进行了翻盖，后该村民死亡，其妻再嫁，在出售房子时同样存在登记处仍是父母的名字的问题，导致不要说出售，该村民的妻子连房子的合法继承权都未被确认。这种对房屋乃至宅基地的登记不重视的情况非常多见，甚至有的实际使用人年近六十岁了，但宅基地登记的还是其早已过世三四十年的父亲的名字。

案例3.在江苏省某县，一村民在城里的姐姐借该村民的名义在村里申请了一块宅基地后，自己花钱盖了四百平米的房子。因担心以后纠纷，通过咨询专业人士，由该村民写了一份“赠予协议”，将房子“赠予”其姐姐，并由全家签字，然后到当地公证部门办理了公证，得到了房子所有权同时也得到了宅基地的使用权。

上述案例只是凸显了我国目前农村宅基地管理中的一些主要问题，实际存在的问题远不止于此，而造成问题存在的原因也多种多样，极其复杂。

1.宅基地审批管理混乱

案例1中集中体现了这一问题，无论是国土资源部的部门规章，还是各省级政府的政府规章，都明确规定了，农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或村民代表会议讨论，经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）政府审批。但实际情况是，当村民申请时，确实是向村委会提出，而之后的村民或村民代表讨论、公布，逐级上报等等，几乎都流于形式，成为了村委会批准之后的“备案”程序，可有可无。而村委会又是由村支书“全权代表”的，所以，宅基地的审批几乎成了村支书的“一言堂”，只要村支书答应，就算十分确定了，随意性很大。之所以造成这种情况的普遍存在，除了村支书和村民的综合素质低、思想意识等主观因素外，更重要的是，我们的宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管，“有法不依、执法不严”。

2.宅基地登记制度没有很好落实

案例2揭示了这一问题，具体原因很多，大多是由于村民普遍没有法律意识，也有村民怕缴税而故意不去变更登记的情况，而我们的主管部门也没有做好监管工作，更没有进行必要的宣传。

3.宅基地隐性流转活跃

案例3只是宅基地流转大海中的一朵小浪花，虽然我国有关规定是限制宅基地流转的，但实际上不但存在大量的隐性流转，而且由于农民升学、外出务工经商等定居城镇，导致宅基地大量空置，出现了所谓的“空心村”。想退还政府有关部门，既无法律依据，更无保障机制，甚至对村民退还宅基地之事无人问津，尤其是涉及到所缴费退还时，更是难上加难，遂只好私自出售，但因私自出售是国家限制的，事后发生纠纷的情况比比皆是。

4.“一户多宅”现象普遍

“一户多宅”指一户村民拥有两处以上的宅基地，这造成了土地资源的大量浪费。究其原因，除了隐性流转的存在以外，还有审批上和监管上的诸多漏洞，比如“搬迁户”搬迁后应退回旧宅基地，但因无人督促，很多搬迁户搬迁后仍占有旧宅基地，再加上规章所规定的“一户”概念没有准确的界定，很多农民通过分户多占宅基地，也是造成该现象的一个不可忽视的原因。

5.非该村村民拥有宅基地的现象长期存在

这一现象长期以来一直存在，按照各地规章的规定，申请宅基地的条件一般界定为：本村村民；年满十八周岁等等。学生在高中就读期间一般均可满十八周岁，或虽未满十八周岁，父母通过人情关系也可为他申请宅基地，之后该学生升学迁户，这时从户籍上说已不是该村村民，但仍拥有该宅基地的使用权。笔者在农村调研时发现一个极端个案，一家有六个儿子，申请了六块宅基地，加上父母之前的房屋所占，共七块宅基地，而五个儿子考上大学迁走了户口，甚至毕业工作在外安家，但七块宅基地依然归他们家拥有。就那五个人而言，在其他地方有一处房屋，在村里又有一块宅基地，在土地资源严重缺乏的我国来说，是多大的浪费！

除了以上所列，其实还存在很多其他问题，比如国土资源部的《闲置土地处理办法》以及各地有关规章中都规定，宅基地“连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权”，但由于包括以上所述在内的种种原因，农村宅基地连续2年乃至更长时间未使用的情况比比皆是，却几乎没有一例无偿收回的；又比如，各地政府规章都根据自己地方的情况明确规定了宅基地的面积，但实际上，各地村委会，包括乡政府，甚至县政府，在实际审批时却有一个不成文的规定：只要交一笔所谓的“罚款”，即可多批允许面积的二分之一。

二、法律层面的建议

1.严格规范宅基地审批程序，加强审批管理

不可否认，目前的审批制度立法上还是比较严谨的，甚至还可以说比较繁琐，需经过三级逐级审核，似乎应该建立更加简便易行的审批程序，但实际情况正像之前分析的，这些规定很多都没有落到实处，比如中央部门规章和各地政府规章基本上都规定了类似于听证的公布制度，但都流于形式，根本没有起到任何预期作用。所以目前的当务之急不是需要立法改变多少，而是执法环节的加强，不是“无法可依”，而是“有法不依”，还是需要加强政府的监管职权，同时加强公开制度的落实，接受群众监督。有些地方极力推行所谓的“四公开、三到场、一监督”制度，即建房用地指标公开，建房用地审批程序公开，建房用地条件及申请名单公开，建房用地审批结果公开；选址到场，放线到场，砌基到场；接受群众监督。该规定具体可行，能够减少甚至杜绝审批的人治随意性，值得全国各地借鉴。

2.严格规范宅基地登记监管制度

首先应在各自行政区划范围内进行一次大的清查，之后根据清查的基本情况，统一划定界限，结合实际情况分别处理；然后根据土地、房屋两者的不同性质，规范土地管理部门和房产管理部门办理土地、房产登记的程序，实行宅基地审批与发证登记合一制度，土地登记审查之后，进行房产登记；还应确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权利仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效。为便于宅基地管理，应当按照物权法关于建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。这样就可以避免很多纠纷的发生，能够切实保障村民的合法权益。

3.建立规范、有序的农村宅基地流转制度

无论是《宪法》还是《物权法》，都并没有禁止土地使用权转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让。而且随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国城镇已初步形成了土地市场体系的框架，但农村宅基地市场依然是一片空白。而我们看到，农村宅基地流转既然大量存在，势必有其客观必然性，也是社会主义市场经济发展的必然趋势，单靠传统的“堵”去限制甚至禁止宅基地的交易活动已不太现实，应及时进行正确合理的疏导，才能解决目前的很多问题，并避免很多不必要的纠纷，稳定农村经济生活秩序。比如，按照目前的情况，当宅基地及其上的房屋买卖发生纠纷时，一旦求诸司法机关或行政机关，买卖行为因无法律依据都会被认定无效，通常是卖方即原宅基地使用人受到保护，而另一方受到损失。这是极不公平的，不仅影响了社会和谐，甚至为某些人借此进行欺诈作了后盾。而放开市场，允许符合条件的流转就会避免此类问题。

4.严格执法，加大土地执法力度

无论是审批管理、登记管理还是流转管理，首先都需要政府主管部门严格执法才能真正落实，对此，一定要加强土地执法队伍建设，提高土地执法人员的素质，进而提高执法水平，加大执法力度；还要继续强调执法必严，对违法现象严格依法查处，杜绝“以罚代法”的发生，建立各种监督机制，充分发挥社会公众的监督作用；执法人员不应被动执法，而应主动执法，加强宅基地的日常监管，才能对各类土地违法行为及时发现、及时制止和及时纠正。

5.加强宅基地法律、法规体系的建设和完善

我国目前没有全国生效的有关宅基地管理的法律、行政法规，仅有国土资源部的部门规章，该部门规章虽然是要求其下级国土资源部门制定相应的办法，但由于地方国土资源部门没有立法权，所以每次需要落实国土资源部的规章，几乎都是各省级政府制定地方政府规章，实际上等于由地方政府规章“服从”部门规章，这是与我国《立法法》相违背的。《立法法》第82条明确规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间有同等效力，在各自的权限范围内施行。在农村宅基地管理方面有很多地方性立法，但中央层级却处于“无法可依”的地步，这是立法方面的不和谐，也导致了执法方面的种种问题。所以，如果要很好地解决目前存在的问题，应尽快出台相关法律法规，尤其是以中央层级的法律法规来明晰宅基地产权，明确宅基地流转以及宅基地登记等问题，真正做到“有法可依”。

总之，我国目前农村宅基地管理中存在的问题已经到了必须从法律角度面对的程度，重要的是，首先从中央和地方协调立法，真正做到有法可依，但更重要的是管理层面的加强，有法必依、执法必严、违法必究。否则，正如通常所说，徒法不足以自行，当法成为了一纸空文的时候，我们就只能自食苦果、接受社会的惩罚了。

［1］沐兰琼.农村宅基地使用权之法律研究［J］.广西政法管理干部学院学报 2006，（1）.

［2］李满枝.物权法下宅基地使用权的转让［J］.广西政法管理干部学院学报 2006，（1）.

［3］杨明刚.允许农村宅基地有限流转利大于弊［N］.检察日报，2005-07.

D92

A

1673-0046（2011）01-0185-02

本文是2010年河北省廊坊市哲学社会科学研究课题《廊坊市新农村建设中宅基地问题研究》的最终成果。课题编号：2010003