构建现代城市基层治理体系

华金辉

构建现代城市基层治理体系

华金辉

去年，我国城市化率已经达到46.6%，城市化过程已不可逆转，再过40年，全世界70%的人口将居住在城市中，城市化程度已成为社会进步、繁荣和文明的标志。然而，高速的城市化发展，在“让生活更美好”的同时，也给我们带来了许多新的问题，联合国人居署的报告指出：城市正在变成一个矛盾的集合体，既是机会遍地的热土，也是不公滋生的温床。深入研究基层治理问题，对提升城市素质，促进城市健康、可持续发展有着极为重要的意义。

一

城市是人类社会一种复杂的聚居形式，它不仅表现为人口的聚集，更主要的则是因社会生产力的不断进步，引起人们的生产方式、生活方式和居住方式向城市全面和深刻的转化，包括价值观、态度和行为的转变，因此，城市的兴起实质上是一种社会变革，且这种变革随着城市的发展而持续、深入。选择城市社会发展视角解析这种变革，是从“体系”上构建基层（本文的基层主要指街道及其所辖社区）治理架构的一大前提。

（一）城市的发展推进了社会与国家（政府）的分离。城市在社会经济发展到一定阶段之后产生，不断成长，外在表现为规模扩大，内在体现为功能增多增强，逐渐成为一定区域的经济、政治和文化教育等中心。中国自古以来实行的是家国一体的社会结构，社会完全淹没在国家之中。改革开放前，在计划经济体制下，国家包揽了一切，垄断了几乎所有的重要资源，社会无法从国家体制中分化而独立。改革开放后，随着市场经济的逐步推进，政府职能的不断转变，中国社会结构开始转型、分化，尤其是沿海开放城市，各类社会组织不断涌现，国家与社会的二元分离的倾向渐渐明显。

在城市社会渐趋独立，社会组织的活动能量逐步增大的情况下，政府不能再象过去那样对社会实行一元化领导，通过街道——居委会体制将国家权力延伸至城市基层，对基层社会实行严格控制，而应依社会转型的要求重新构建基层治理结构。

（二）城市的发展推进了社会自身的分化。城市是一个复杂的“社会有机体”，但城市社会与国家分离后，并不是一个不可分割的整体，它因不同利益、不同需求、不同价值追求、不同地域等而分化，社会群体多元化，引致社会多元化。传统计划经济体制下，我国城市社会之所以呈整体社会，除依附于国家这一主因外，还与城市建设的需要以及当初认识的误区密切相关。在国家工业化处于初级阶段，有限的资源必须优先满足重要的“生产性”建设项目上，大的工业项目投资，推动着厂房建设，进而形成城市。——城市往往是工业化的附属品，而非以城市居民来建制。而且，当时认识上存在着误区，即认为“非生产性”项目是消费性的，而消费不能促进经济发展，以致城市不是以居民消费为基础，而是以大型工业项目为根基，城市以生产为主，成为一个个制造中心。在以经济建设为中心的改革开放前期相当一段时间，城市发展仍存在着重生产的特点，各城市千方百计开辟工业园、开发区，大力招商引资，对城市居民的需求重视不够。在党中央强调科学发展、以人为本，加强社会建设之后，原有的发展态势才逐步转变，工业化为主的发展格局逐渐转为工业化与城市化并重，社会建设得到了重视和加强。

城市发展的转型，消费观念的转变，助推了城市社会的分化。因为在告别短缺经济之后，人们的物质文化生活需求不断增加，基本生活用品需求满足了，对教育、医疗、社会保障等公共产品和公共服务又有了新的期待，对文化、休闲娱乐等也有较大的期盼。同时，人们对交通拥堵、人口密集、环境污染等“城市病”的解决也有较高的期望，等等。人们需求的增加，追求的提升，政府有责任去承担，但又不能回归到计划经济时代，全部包揽；依靠市场自发调节来满足供给，缺失不少。国家失效、市场失灵，多样化的需求不能不依靠各类非政府组织，需求种类越多、个性越强，服务愈需多样，非政府组织的类型也随之增多。如此，为居民提供所需要的服务之各类非政府组织，便会遍布城市各个行业和地域，城市社会因此而分成不同部分，分担着政府和市场无法供给或供给不好的社会服务。因此，现代城市基层治理需有效吸纳分化的社会，再也不能将其置之度外。

（三）城市的发展增强了人们权力的社会意识。城市非政府组织兴起之后，其作用不只是囿于为其服务对象提供服务，更重要的是通过其不可替代的作用，促使政府通过委托或授权，将部分国家权力逐步向社会转移，实现权力回归社会，使社会主体有更多的自主、自律、自治的权利和权力，从而推进权力的多元化、社会化，增强人们的权力社会意识，使国家权力至上的“神话”走向破灭。因此，尽管政府仍为治理社会的主导力量，但它再也不是所有领域的唯一的权力中心、许多社会事务不能不转由社会组织运用其社会资源、社会权力去治理。

社会主体（包括政府组织以外的公民和各类社会组织）行使的社会权力，不仅仅作用于政府转移的公共事务，还得参与政治，监管国家权力，一方面要防止和监督国家权力滥用，合理制衡国家权力，让国家权力发挥更好的效能；另一方面则支持、协助国家权力，促进国家权力依法规范行使。同时，也使社会权力自身有效地运行于一定程度上与政府相对峙的社会自治领域，自主治理相关社会事务。因此，社会性极强的城市基层，在构建其治理体系时，必须高度重视社会权力，科学合理地构筑社会权力架构。

二

勿庸置疑，国家与社会的分化是构建基层治理体系的前提，但有此前提，并不意味着可自动建构现代城市基层治理体系，还需制度上、机制上的建构，有什么样的制度和机制就会形成什么样的治理体系，治理体系是制度变革的结果，没有相应的制度支持无法构建期望中的治理体系。新加坡和香港两地的城市基层治理体系的形成即是如此。

（一）新加坡的基层治理在区域上基本以选区和组屋区相结合的模式建构，其治理主体和治理内容、治理方式如下。

一是紧贴组屋区的居民委员会，居委会是每1500到2000户组屋单位设立一个（全国共有500多个居委会，在私有地房产区则另设有100个邻里委员会）。居委会的委员全部是居住在居委会所属组屋的义工，委员不超过30人；每个居委会都配有一个活动中心，以便为居民们主办丰富多彩的课程与活动。居委会活动经费靠自筹，政府只补助其办公所需水、电费和租房费。

二是民众联络所或俱乐部管理委员会，它们是人民协会（法定机构）最基层的组织。每15000户人家（50000人口）设立一个民众联络所/俱乐部，全国共105个，联络所/俱乐部的设备齐全，包括礼堂和课室。联络所/俱乐部管理委员会的成员是来自社会各阶层的人才，其全职人员由人民协会派（每个所/部5-6人），领取固定薪水。管委会协助兴建和管理民众联络所/俱乐部，促进邻里居民间的社交、文化、教育和康乐活动，并向政府反映居民对政府的意见等，不过，在联络所举办的活动都由义工负责。

三是公民咨询委员会，按选区设置，全国共设84个，是选区内最高的基层组织，策划、协调和领导选区层次的基层活动，包括协调基层组织与大型选区活动，协调大型筹款活动等；协助统筹和规划改进新加坡人的居住环境；筹募社区基金；向选区居民灌输良好的公民意识；传递政府信息，收集民意；向社区设施改进委员会提供建议，改善区内的公共设施等。其成员均为义工，共40-50位选区代表，包括：人民行动党成员，热心参与社区活动的非党派人员，商家等热心人士。人民协会邀请国会议员作为公民咨询委员会顾问。公民咨询委员会的活动经费自筹。政府在每个选区都设有社区关怀基金，由公民咨询委员会管理，主要用途，一是关怀自立，即就业辅助计划，二是关怀成长，主要是对幼儿、学生关怀方面，三是激发，即公共援助与特别津贴，包括现金、医药津贴及教育津贴。

四是市镇理事会，按选区设置，但不是一个选区设一个，而是按集选区（14个）和单选区（2个）设立的，全国共设16个市镇理事会。市镇理事会由选区国会议员领导，理事会主席可任命6—10名理事（义工），其中三分之二的成员必须是区内居民；理事会分设若干委员会，如财政委员会、商业联络委员会、资讯科技委员会、投标管理委员会、审计委员会、产业管理委员会、公关宣传委员会等等；理事会主要任务是控制、管理、维修和改善由建屋发展局所管辖下的住宅区和商业区的公共设施。

（二）香港的基层治理在地域上基本上以18个议会区为基准开展的，其治理主体和治理内容、治理方式如下。

一是最贴近居民的公共屋邨互助委员会，公共屋邨每栋楼都设立,委员会的宗旨是培养认可住户间的友谊，增进彼此的信赖；与屋邨管理人员合作，加强安全措施，改善居住环境，务使管理工作更臻完善。委员会的主要职责是：与屋邨管理人员合作，采取必要的合法步骤，确保整座楼宇保持清洁及维修完善；扩展必要的服务及活动，促进邻里关系，并为居民提供聚会场合，共同参与各项社区活动；向各认可住户传播有关大众利益的准确而可靠消息，并就足以影响居民及社区福利的问题，为政府和居民提供一个互相沟通的渠道；采取必要的合法措施，以防止罪行、迅速举报及侦查罪案。

二是社区内的各类非营利机构、慈善机构，它们在政府的资助下积极开展各项社区服务，包括安老、家庭、康复服务，社区发展服务、社区志愿服务、青少年及社区服务、社区教育服务、社区医疗服务等等。

三是政府部门驻区的办事机构。一是各议会区的民政事务署，负责统筹协调地区计划的实施；协调驻区政府部门解决居民反映的各类问题，透过部门之间的磋商及合作迅速解决地区问题；担当区议会及政府部门之间的桥梁；联络社区的学校、非政府机构、街坊福利会、居民团体，并同其合作，通过它们来举办活动向居民征询意见，为居民提供服务；改善地区公共设施等工程，为物业维修等提供帮助。二是其他驻区办事部门，如康乐及文化事务署（新界东）文化事务办事处，其使命是满足观众需要，缔造一个亲切的艺术环境，提供友善及有效的服务；服务会堂使用者，提供专业服务及设施、配合使用者在艺术创作及社区活动的需求；推广社区艺术，举办观众拓展活动，并加强与地区艺团合作。各办事部门积极开展为社区居民提供服务。

四是区议会，作为地方咨询组织，它们在社区服务、社区福利方面发挥了积极的作用。其职能包括两大方面，一是就以下项目向政府提供意见：影响有关的地方行政区内的人的福利的事宜；有关的地方行政公共设施及服务的提供和使用，政府为有关的地方行政区制定的计划是否足够及施行的先后次序；为进行地区公共工程和举办社区活动而拨给有关的地方行政区的公币运用。二是在就有关目的获得拨款的情况下，承担：有关的地方行政区内的环境改善事务；有关的地方行政区内的康乐及文化活动促进事务，有关的地方行政区内的社区活动。

三

随着我国城市经济的迅猛发展，城市居民需求不断增加，非政府组织逐步兴起，城市已开始由传统社会逐步转向公民社会，许多城市在基层治理模式上进行了新的探索，这些改革探索都是围绕扩大社会自治权、弱化政府管理展开的。但由于我国的国家与社会边界还未完全厘清，非政府组织发展不健全，制度建设还很落后，在基层治理体系构建上需下更大功夫，一些举措须同时推进。

（一）治理必须以促进社会健康发展为核心理念。治理的首要任务是让社会处于有序状态。在非政府组织日益发展和壮大的今天，社会的有序不再单独依赖国家或政府的控制，而是要靠体现公意的法律法规和公民社会的公共精神予以保障。秩序保障条件的转变，不只是一个简单的外在改变，实则使秩序产生了质的飞跃，即由可控制状态的僵化秩序转为新秩序——社会健康发展之秩序。现代城市基层治理必须与这种新的秩序要求相适应，积极转变观念，树立新理念，由求稳的管控秩序向健康的发展秩序转变，由单靠政府管理向规则引导、机制诱导转变，由政府包揽向政府有限管理、公众参与、社区自治的格局转变，由单纯运用行政资源向整合社会资源转变，由不放心而过度干预非政府组织向善于借助和支持非政府组织开展活动转变，等等。唯有在理念上实现了全面的革新，才能依社会运行的内在机理构建基层治理架构，才能依社会发展的内在逻辑构建基层治理体系。

（二）合理调整城市基层治理中的行政体系。目前城市基层行政力量较强，从治理主体看，既有街道办及其延伸的机构，如深圳各街道办及其下设的社区工作站等，也有市、区政府部门派驻的办事机构。从治理的内容看，行政管理的事项较多，许多不该由政府管理的政府仍在管，职能转变不到位。从治理方式看，各治理主体纵横交错，但又条块分割。这种格局，严重影响了基层治理水平，因此，应借鉴新加坡、香港的做法，合理调整街道办的功能，缩小街道办的职能范围，将其由小政府模式调整为承担必要的服务职能，主要功能重点转向统筹驻地的市、区政府的办事机构协调、有序地开展工作。街道办统筹协调的具体机制可学习香港，成立地区管理委员会，由街道办主要负责人任委员会主任（上级部门驻地办事机构为其成员），定期召集驻地办事机构商议辖区居民关心的事务和有关重点工作，并予以妥善安排。驻地办事机构的主管部门应积极支持基层工作，尽可能地依居民合理需求调整工作重点和思路，不能一味地从职能部门设定的所谓原则出发。同时，街道办还要自觉地指导和监管辖区内各类非政府组织有效、有序地为居民提供服务。街道办体制如依此合理调整，则能从根本上改变基层条块分割的运作模式，使基层治理之中的行政力量构成有机体系，形成强大的合力，并能有效发挥政府主导作用，不断改进基层治理状况，促进基层社会健康有序发展。

此外，基层党组织、党代表、人大代表也应在基层建立好相应的活动体系，街道党组织可依托街道办这个平台，领导和协调基层各类组织开展基层治理；领导各类非政府组织监督党委和政府机构依法依规开展活动，避免违法违规和不负责任的行为。党代表、人大代表可依托居委会开展活动，定期倾听民意、收集建议等，在基层同其他各类组织形成互动，及时疏通和解决基层的问题等。这一系列活动还能在无形之中不断培养居民的责任意识，推进积极公民建设。

（三）积极构建基层社会的社会权力体系。社会权力主要是指包括各类非政府组织在内的社会主体凭借其掌握的社会资源对国家和社会的影响。现代城市基层治理除建立行政权力体系外，还应积极构建社会权力体系，两大体系如车之两轮，鸟之双翼，不可偏废。缺少社会权力介入，或社会权力不健全，运行不畅，功能缺失，则难以达成政府与社会合作共治的善治，基层仍无法摆脱行政管制，故采取可行之策建立健全社会权力体系乃当务之急。一应大力培育发展非政府组织。目前，城市基层的非政府组织发展不如人意，种类不全，满足不了居民的需求，政府的“腿脚”也因此难以完全退出；功能较弱，发挥作用有限，对社会权力的支撑力度不足，等等。因此，应依照城市基层社会发展的要求，大力发展各类慈善团体、社区自我管理和服务的组织、行业组织等，培育好社会权力载体，健全社会权力的行使主体，构筑居民参与基层公共事务的平台。二应不断强化社会主体的功能，保障社会权力有效运行。既要切实将政府职能合理地转移给社会，又应结合不同地域发展的状况，适时开发一些项目推动各类非政府组织有效开展活动，真正担当起为居民服务的责任，还要运用多种方式支持非政府组织，使其拥有一定资源。三应建立健全居民委员会，充分发挥居委会自治作用。目前，不少城市在探索加强居民自治组织功能的途径，但均因居委会缺乏足够的自治资源，实际当中却往往使其有了自治却缺乏了自理，无法有效运行，甚至有被边缘化的倾向。为此，居委会除应积极吸纳社区志愿人士之外，政府在资源配置上还应合理适度考虑，要通过有效手段、办法支持居委会自主开展社区自治活动。

（四）大力培育公民关心公共事务的公共精神。新加坡和香港的基层治理实践表明，良好的基层治理不可缺少公共精神之基础，两地在基层大力推行合作精神，培养良好公民意识，使居民对公共事务均有自觉的责任意识、参与意识。目前，我国在城市基层治理整个过程之中，对公民公共精神的培育重视不够，人们大多不关心公共事务，公共生活缺失，公共精神枯萎，社会“原子化”，公共利益受冷漠，损人利己现象凸现，甚至让极端势力钻空子而引发负面极端行为等，大量社会问题由此而生。政府为避免出现社会动荡，采取一切措施维护稳定，并有以维稳作为基层治理的主渠道之势；又因担心非政府组织活跃会滋生更多事端，对其不愿进行实质性支持，最终形成一种恶性循环。如此境况不可长存，否则，无论是合理的行政权威体系，抑或是健全的社会权力体系，都缺乏成长的土壤。因此，应发挥基层社会各类组织的作用大力培育公民的公共精神。

（五）应大胆探索，创新制度。构建城市基层治理体系，不管是调整行政权力体系，还是建构社会权力体系，亦或使两大体系形成有机的整体，都需依据社会健康发展的要求，建立相应的制度和机制来保障，否则，“体系”难以真正构建，即使建立起一个框架，也难按应有的目标和要求运行。因此，应积极借鉴新加坡、香港等地的经验，结合实际，创新制度。例如，在改革街道办体制，调整街道办功能时，就应配套制定一系列新的制度，包括街道办新的定位；街道办主要负责人运筹地区管理委员会的规则、权限等。在社会权力体系构建方面，探索建立新制度的空间更大。如发展各类非政府组织的规范，支持、监管非政府组织活动办法。

另外，对党代表、人大代表等在基层开展活动，也应探索新的制度，明确他们活动权限、活动方式，对居民反映问题解决的渠道，居委会或居民同其联络的办法等。有了新的配套的制度保障，基层社会治理的各类主体就能依据明确的规则运行，相互之间就能积极地合作互动，并依合理的机制构建有机的网络体系，从而确保整个城市健康成长、可持续发展。

（作者：深圳市编办综合处处长）