美国公共服务运行机制及启示

曾映明

美国公共服务运行机制及启示

曾映明

公共服务是政府的主要职责之一。但是，公共服务产品由谁组织，由谁生产？如何组织，如何生产？这在不同国家，由于历史、文化、法律和政治制度的不同，往往有不同的选择。公共服务既包括有形的公共产品，如公共基础设施等，又包括无形的公共服务，如基础教育、公共卫生、社会保障、基础科研、公共安全、环境保护等。本文通过简要介绍美国公共服务运行机制的主要特点，分析深圳公共服务供给与需求的主要矛盾，提出改革和完善公共服务体系建设的若干建议。

一、美国公共服务运行机制的主要特点

自上世纪80年代末以来，随着新公共管理运动的兴起，美国历届政府对公共服务进行了多方面的改革，其改革的主要方向是厘清政府、市场、社会在公共服务方面的责任边界，促使公共服务市场化、社会化、多元化，提高公共服务的绩效，满足公民的公共服务需求。

（一）在公共服务领域引入竞争机制。美国政府通过促进公共服务市场化，把政府与市场两种制度安排的功能优势有机地结合起来，建立更为合理、有效率的公共服务的运行机制。其核心在于用竞争机制打破政府对公共服务的垄断，按市场原则建立多个公共服务提供主体相互竞争的环境，使企业和公众获得更多的自主选择的机会，迫使政府增强服务意识，降低服务成本，提高服务质量。

美国政府公共服务市场化的主要表现形式是购买服务，主要有四种方式：一是合同外包。将政府承担的公共服务项目通过招标对外承包给私人部门、非营利组织或委托给其他政府来提供，并以法律合同的形式明确提供服务的质量和数量标准，监督合同的执行。由于合同外包扩大了政府提供公共服务的能力，降低了行政成本，提高了效率，因而被美国各级政府广泛采用。在联邦政府层面，主要集中在公共工程领域和国防工程。州和地方政府的合同外包范围则较广，如垃圾清理、污水处理、医疗服务、消防服务、监狱管理、养老服务等项目。二是特许经营。为保证公众能够得到某种公共产品或服务，政府通过制定服务标准，资格审查，准许一家或多家私人部门为供应商，由用户购买其产品或服务，政府主要进行价格监管。在美国实行特许经营的项目主要是与公共生活相关的公用事业，如收费道路、水、电、气、通讯等。三是用者付费。政府向获得某种公共服务的公众收取一定费用。实行收费旨在通过价格机制显示民众对公共服务的真实需求，克服免费提供公共服务导致的资源配置浪费。这些项目主要是垃圾收集、废水和污水处理、公共娱乐设施、邮政等。四是发放凭单。政府将凭单在那些被认为符合一项特定服务条件的公民中进行分配，使用者将凭单交给他选择的服务提供商，提供商将凭单转交给政府兑现为现金。例如，低收入者和老年人可凭政府发放的食品券到指定的商场购物；退伍军人凭政府提供的凭单可在全国任选一所自己认可的大学接受教育；医疗照顾接受者可持政府发放的一种身份证件作为凭单，在政府指定的医疗机构免费得到医疗服务；残疾人和老年人凭政府发放的凭单可享受房屋租金优惠；政府还向临时困难家庭发放多种凭单，资助贫困家庭子女就学。发放凭单有利于保护弱势群体，增加他们的选择机会，也有利于公共服务提供商的竞争激励，被称为“更富有效率、更负有责任、成本更低”的做法。

（二）非营利组织是公共服务的重要载体。非营利组织是美国社会中非政府亦非企业的机构和组织的总称，又称非政府组织、第三部门、志愿者组织、慈善组织、免税组织等，主要包括独立部门、公益机构和学术机构等。这些组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。美国是世界上非营利组织最发达的国家，全美约有160万个非营利组织，其中101万个从事教育、健康、退休保护等服务，6.5万个私人基金会，35万个免税宗教组织。58%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非营利组织负责的。而政府通过为特定服务拨款或签外包合同购买非营利组织的公共服务等方式给予直接援助。据统计，非营利组织收入总额中来自政府部门的资源为其收入总额的31%。此外，非营利组织还接受大量的企业和个人捐款。非营利组织在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。一方面促进了公共物品提供主体的多元化和社会化。公立机构、营利企业和非营利组织都可以提供公共服务，政府可以根据公共物品的分类通过竞争机制选择不同的主体提供服务；另一方面，有效地促进社会和谐和社会自治。美国非营利组织是一个重要的就业渠道，雇员达1500万人，为全美劳动力总数的11%，还有570万个志愿者自愿为非营利组织义务工作。在非营利组织中，直接面向人道主义、家庭服务的30%，这些组织专门提供青少年教育、家庭咨询、妇女健康、身心保健等社区服务。

（三）政府间合作提供公共服务。美国实行三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括县、市、镇、学区和各种特区共5种类型。地方政府是相互独立的自治机构，有一个共同特点，就是自主管理。但是，一些基础设施和公用事业等公共服务具有规模经济效益，需要跨越市、镇的管辖区提供服务。同时，各市、镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、公益教育等，需要携手或合作进行治理。跨辖区治理提供公共服务与各市、镇相互独立的行政架构产生了矛盾。为了适应城市的一体化发展，提高公共服务的规模效益，同时要兼顾各市、镇公民的利益诉求，各市、镇通过政府间合作实施跨域治理，提供优质的公共服务。主要有两种形式：一是设立特殊服务区。为了提高公共服务的供给规模和效率，相邻的市、镇政府通过协商，设立特殊服务区，并成立特区委员会统一管理。相关市、镇政府在保留自治权的同时，把适应由专业化机构统一提供的服务事项移交出去，由“特区”提供专业化服务，并为此承担相应的税费。每个“特区”都承担单一的公共服务职能，如供水、住房和社区发展、学校、垃圾收集及处理、污水处理、公共交通等。二是签订政府间协议。即地方政府之间达成协议，由一个地方政府支付费用，委托或雇用另一个地方政府提供某些公共服务。如一个城市政府与另一个城市政府达成协议，委托后者提供消防和污水处理服务；又如，一些城市政府还通过政府间协议，购买邻近城市提供的公共卫生、儿童福利、监狱、图书馆等服务项目。

（四）公私合作提供公共服务。在美国公共部门和私营部门合作提供公共服务，通常称为公私伙伴关系，指的是一种存在于公共机构（联邦、州或是地方）和私营部门实体之间的合同协议关系。通过该协议，双方的能力和资产得以共享，以用于提供为公众使用的服务或设施。除了资源共享外，每一方还需要承担起在提供服务或设施的过程中存在的风险，并且共享回报。这种合作关系既有利于减轻政府的财政压力，有利于发挥私营部门的资金、人才优势，也有利于为公众提供高质量、高效率的公共设施和服务。这种合作模式比较适宜在基础设施建设和运营领域，主要有以下几种形式：私营部门建设基础设施，在特定期限内运营设施，然后将设施转交给政府；私营部门建设并运营设施，公共部门对运营提出规制；私营部门建设基础设施，然后将所有权转给政府；私营部门从公共部门中承包或购买设备，运营设施并向使用者收费等。虽然，政府不参与基础设施的建设和运营，但是，政府通过严格的合作协议为服务提供、资金提供与质量设立条款和先行条件，规定必须实现的绩效标准或指标，并对服务价格进行规制，以确保提供商提供高质量的公共服务。

（五）绩效评估是降低服务成本提高服务质量的保证。美国公共服务的绩效评估包括两方面，一是对政府部门的公共服务绩效的评估，一是对政府部门外包合同的具体公共服务项目的绩效评估。绩效评估以结果为导向，以顾客至上为标准，以问责为追究机制，确保政府“做得更好，花费更少”。具体表现在：首先绩效评估价值标准多元化。绩效评估标准包括经济、效率、效益和社会公平。经济指投入成本的降低程度；效率指产出与投入之间的关系；效益指产出对最终目标所做贡献的大小；社会公平指公共服务惠及面和均等化。其次，绩效评估主体多元化。公共服务绩效评估不仅由政府组织进行评估，而且还允许社会各方面的组织和团体来评估。这种对公共服务绩效进行多角度，全方位的评估，保证了评估结果的真实可靠有效，满足不同相关利益群体的需求，体现了顾客导向要求。第三，绩效评估的责任化。通过建立严格的绩效评估体系，使政府的公共服务投入产出有了可测量的标准，可量化的指标体系，可追溯的责任链条，也就建立了明晰的问责机制。

从上述分析中，可以看到竞争择优是美国公共服务的运行机制，合同外包和购买服务是美国公共服务的主要表现形式，公共服务提供主体和提供方式多元化是保证竞争机制和合同外包顺利运作的基本条件。

二、改进和完善深圳公共服务体系

深圳在公共服务方面较早进行了多项改革探索，比如对城市绿化、垃圾收集等多项市政服务实行了合同外包；对居家养老、弱势群体扶助等试行了购买服务；积极推动社会组织民间化发展，向社会组织购买公共服务；推行法定机构试点，建立事业单位法人治理结构，探索公共服务机构改革等。这些改革实践为下一步提升政府公共服务的能力奠定了基础。但是，应该看到随着深圳经济社会的快速发展，公共服务组织还不能完全适应市民日益增长的公共服务需求；公共服务布局还不够均衡，阻碍了特区一体化的进程；社会组织还不够壮大，政府购买服务的范围相对比较窄；公共服务的提供主体和方式还比较单一，公共服务的运行机制还不够活，公共服务的质量和效率有待进一步提高。

党的十七届五中全会提出：要着力保障和改善民生，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。深圳市委五届五次会议也指出：要牢牢把握社会建设这个重大任务，把社会建设摆在与经济建设同等重要的位置。可见，提高政府公共服务的能力，是贯彻落实科学发展观，推进经济发展方式转变的重要保障，是转变政府职能，建设服务型政府的内在要求，也是改善民生，促进社会公平正义，加强社会建设的重要着力点。因此，借鉴美国公共服务的实践，结合深圳实际，改进和完善符合市情、完整配套、布局均衡、可持续的公共服务体系，满足市民公共服务需求，促进经济社会协调发展是我们建设现代化国际化先进城市的题中应有之义。

（一）强化政府公共服务职能，提高公共服务保障能力。向全体市民提供公共服务是政府的责任，政府在教育、卫生、住房、社会救助和社会保障等社会民生方面的财政支出应加大投入比重。但是，这并不等于要政府直接提供公共服务产品和服务，或者包揽所有的公共服务。从美国等国家的实践经验来看，政府提供公共服务主要体现在公共服务政策的制定和规划，公共产品提供标准和条件，并通过市场机制选择公立机构，非营利机构和民营企业具体承担，同时还要监督评估公共产品和服务的实施绩效。因此，必须区分政府职能与市场功能的边界，政府责任与提供机制的边界。公共服务是政府的责任，政府的责任不能市场化，不能将政府要履行的基本公共服务职责推向市场，而应该是推行公共服务生产过程的市场化，提供机制的市场化，通过多元的生产者间的竞争，降低公共服务的成本，提高效率和质量，但在这个过程中，政府仍然保留着服务的责任，并为此支付成本。从而也提高了政府公共服务的保障能力。

（二）引入竞争机制，促进公共服务提供主体的多元化。目前，深圳基础教育、公共卫生、公共文化、公共就业等基本公共服务主要由政府主办的公立机构承担。但是，由于经济社会快速发展，人口增长较快，再加上公立机构管理体制僵硬、缺乏竞争机制，效率较低，离市民日益增长的公共服务需求还有较大的差距。因此，仅靠政府投资兴办公立机构来单独承担基本公共服务是难以解决这些矛盾的。要解决这个供需矛盾，就应该鼓励社会资本投资举办学校、医院、图书馆等非营利性机构，提高准入门槛，严格规范准入条件，引入竞争机制，打破公立机构垄断基本公共服务的现状，促进基本公共服务提供主体的多元化。同时，对于公共基础设施、公共交通等非基本公共服务，应鼓励和允许私营机构等社会资本积极参与，大力推进多元投资，这既可以促进非基本公共服务市场化改革，提高供给效率，又可以增强政府提供公共服务的能力，满足市民多层次、多样性的需求。

（三）扩大购买公共服务范围，促进公共服务提供方式的多样化。深圳市政府购买公共服务以养老、社区服务和会展服务为主，范围比较窄，在公共卫生、教育、文化等主要公共服务领域购买服务比较少。因此，应通过试点，逐步扩大政府购买服务范围。首先，要完善制度。虽然我国于2003年实施了《政府采购法》，但公共服务没有被正式纳入采购范围，建议通过地方立法将“公共服务”标的纳入政府采购目录。其次，建立公开透明规范的公共服务采购流程。包括招投标、委托、寻价、评估监管等操作流程。不仅以最低价格，而且结合服务质量和参与性来评估公共服务提供者。第三，采取多种方式购买公共服务。公共服务购买使政府在提供公共服务方面，从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变，其本质是公共服务提供的契约化、合同化。这种购买服务应根据不同的公共产品和服务的特点，分别采取合同外包、特许经营、委托代理、凭单服务、特定拨款等多种方式。

（四）推进公共服务均衡发展，促进特区建设一体化。由于历史原因，深圳公共基础设施和公共服务布局还不够合理，发展还不够均衡。特别是宝安、龙岗与罗湖、福田等区相比还有较大的差距。因此，应进一步加大对宝安、龙岗两区公共基础设施和公共服务的投入，除了财政资金投入外，更重要的是要引导鼓励更多的社会资本投入，形成多元投资，放大公共产品的供给能力。同时，要打破行政壁垒，对于地处偏僻，公共资源稀少的地区，它们的某些公共服务如幼儿园、中小学教育、卫生、垃圾收集等，可尝试通过政府间合作，购买相邻的政府或机构提供的公共服务。这样，既可以发挥公共服务规模效应，又可节省财政开支，从而有效促进区域间公共服务的均衡发展。

（五）强化绩效评估和监管，提高公共服务的质量和效率。绩效评估和项目监管是政府提供优质公共服务不可缺少的环节，政府虽然不直接生产公共产品，但是，政府是通过购买等多种方式向市民提供公共服务。确保公共服务的质量和效率是政府的责任，因此，政府要加强对公共产品性质、标准、质量的监管和监测，同时要引入第三方评估监督，如会计师事务所、法律事务所、专业调查公司等机构，这有利于监管评估的公正性和客观性。此外，还要加强社会公众、媒体监督。社会公众监督直接反映了政府购买公共服务的效果。媒体监督是社会公众监督的一个很好的平台和渠道。这是其一。其二要建立绩效评估体系。这包括两方面，一是购买公共服务的效率评估体系，即购买一定数量的服务所使用的财政资金是否最少，或者说一定量财政资金是否购买了尽可能多的公共服务；二是购买公共服务的效果评估体系，主要评估公共服务的享用者是否满意，这可以通过公众满意度来测量。其三要建立问责追究机制。对于群众满意度低，绩效评估不合格的公共产品和服务，要追究相关人的责任。

（六）发挥社会组织作用，促进公共服务的社会化。在我国，从2007年开始，非营利组织被称为社会组织，并将其分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位，其基本特征是非营利性、非政府性、独立性、自愿性、公益性等。社会组织既是联结政府与公民的桥梁，又是公共服务生产的主体之一。近几年来，深圳的社会组织有了较快的发展，但总体上说发育尚不成熟，这也在一定程度上影响了政府向社会组织购买公共服务的推广和应用，影响了公共服务社会化的进程。因此，培育和支持社会组织发展，为社会组织承接公共服务创造良好平台与宽松环境，是转变政府职能，发挥社会组织作用的有力保障。在基础教育、公共卫生等基本公共服务领域，应支持鼓励非营利组织进入，享受公立机构同等待遇，形成与公立机构多元竞争格局，拓展社会组织的成长空间，激活公立机构的竞争力；在社会组织资金来源方面，应鼓励全社会向社会组织提供资金捐赠；在社会组织的监管方面，要准确把握政府的定位，不干涉社会组织的内部事务。政府购买社会组织公共服务的核心是建立契约式服务模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的政府和被购买方的社会组织保持各自独立性，社会组织根据章程和政府签订的合同独立决策、独立运作、承担责任；政府根据合同进行管理，对绩效进行独立评估，使社会组织成为合作伙伴。

（七）深化事业单位改革，充分发挥公立机构在公共服务中的作用。美国是世界上市场经济最发达的国家之一，也存在相当数量的公立机构，这类机构主要设立在基础教育等基本公共服务领域，他们主要提供纯公共服务产品，如90%的中小学生是在公立学校就读的，公立医院占22%，公立图书馆也占有相当的比例。在我国与美国公立机构相类似的机构是公益性事业单位，与美国相比，我们的公立机构比重相对过高，虽然是事业法人，但实际上是依附于各级行政机关，独立性不强。另一方面，由于财政拨款制度改革不到位和营利动机驱使，导致有些公共服务泛市场化。这种将公立机构承担公共服务和公益性服务责任市场化，实际上是将政府应承担的责任推向市场，由市场承担相关责任，其成本由社会和公众承担，这就违背了公立机构设立的宗旨。反观美国的公立机构绝不能从事营利活动，他们的经费除了来源于政府特定服务的拨款外，主要是通过合约提供公共服务取得资金来源。他们也不依附于任何行政机构，而是按照各自章程运作，有着良好的内部治理结构。政府是通过外包合同契约来购买他们的服务，不干涉其内部运营。这几年，深圳事业单位改革取得了较大的进展，今后仍应坚持改革方向，总结经验，深化改革，充分发挥事业单位在公共服务中的作用。

（作者：深圳市人力资源和社会保障局党组成员）