澳新的廉政治理

申 季

澳新的廉政治理

申 季

澳大利亚、新西兰（以下简称澳新）是世界公认廉洁从政做得比较好的国家。从透明国际组织评比的世界各国清廉指数看，澳大利亚得分一直名列前茅，2006—2008年分别排名第9、第11和第9位，而新西兰三年得分均高于9分，排名第1位。为学习借鉴澳新的廉政经验，深圳市纪委去年组织廉政考察团赴澳新进行了考察。通过学习、比较、思考，获得了许多有益的启迪。

一、以人为本，夯实人格塑造的教育基础

澳新政府高度重视廉政教育。澳大利亚之所以能做到比较清廉，主要是在全社会范围内形成了一种廉洁从政的文化氛围。澳大利亚从联邦政府到各州以至于乡镇，从上而下设有负责反腐败教育的专门机构，在州一级的地方政务会还成立“腐败预防、教育及研究组”，专门提供反腐败的建议、信息、培训和服务。通过研讨会、培训班、发行刊物等形式加强宣传，并将反腐败的宣传融入高等教育的课程中去，让大家了解什么叫腐败，公民发现腐败可以做些什么，怎么去做以及如何受到保护，以此强化全民监督的意识，自觉有效地配合专门机构的工作。新西兰政府由国家事务委员会负责公务员队伍的廉洁勤政建设，将公务员的勤政廉政观念培养作为日常工作的一部分，行为不端者将被解职或须主动辞职。

澳新政府廉政教育有两个明显特点：一是以人为本、基础扎实。他们切实把廉政教育作为基础工程来抓，坚持以核心的价值观来塑造人格、培养操守。首先是夯实以诚实、公正、忠诚为核心的公职人员职业道德基础。新西兰公共服务委员会认为，政府的威信来自民众对它的尊重，来自民众对于政府的清廉及其所提供服务的信心。因此，他们要求每个公职人员，都必须把民众对政府公职人员的期望——诚实、公正、忠诚，作为绝对标准，不能打丝毫折扣。也就是要以专业及廉洁，来实践自己对政府在法律上的责任；以诚实、忠诚及有效率的工作来履行自己的公务、尊重公众与同仁的权利；决不允许因自己私人的行为而使公共事务蒙羞，真正做到有道德、有良心、有能力、有作为。其次是夯实以诚信为核心的公民行为道德基础。在澳新，诚实做人是为人之本，诚信做事是立业之基。政府始终将诚信教育贯穿于公民生活的每一个环节。不管是谁，只要有不诚信的行为，都会受到道德的谴责甚至法律的处罚。澳大利亚联邦法院曾有一名老法官超速驾车，被拍下违章。他为了逃脱50美元罚款，谎称当时驾车的是他的两名朋友。但是随后一名记者通过网络证实他所提供的两个人名中有一个已经在3年前去世。于是，2010年3月，该法官因说谎被法院判刑3年。正是这种以人格塑造为核心、以人的行为习惯为基础的操守教育和道德谴责甚至法律处罚的紧密结合，培养了良好的诚信土壤，形成了公民以诚信为荣，不诚信为耻的社会氛围。

二是操守具体、效果显著。澳新政府对操行的重视与培养，不是靠空洞的说教，而是靠具体可行的法规指引。澳大利亚的公务员行为法规非常完整具体，如《公务员法》、《公务员行为规范》、《财产申报法》、《禁止秘密佣金法》、《情报信息法》等。其中《公务员行为规范》明文规定，任何公务员不得使其职责从属于他的私人利益，不得利用官方职位增加个人收益。《公务员法》规定：公务员有责任向其部门首长报告任何可能与其公共职责发生冲突的直接或间接的钱财收益；公务员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业；公务员在履行职务时取得的薪金以外的任何其他报酬一律上缴政府等。同样，新西兰国家事务委员会也制定了非常详细的《公务员行为规范》，各相关机构又据此分别制订本部门的从业规范。例如：受邀参加大型会议演讲，会后对方致赠一瓶酒，应该是可以接受的，但必须向机关申报，申报情形要公开使公众可以知道；接受招待方面，只能接受简单基本的招待，不能接受豪华的晚宴款待。

澳新廉政教育的经验和成果告诉我们，有效的廉政教育，不仅要注意内容的针对性、形式的扎实性，更要注重将核心价值观转化为人的行为习惯的可操作性。这些年来，我们在建立健全惩治和预防腐败体系的实践中，一直强调教育是基础，并在这方面花了很大精力，遗憾的是教育的效果并不见好。究其原因，主要是我们的一些教育不切实际，忽视了道德的基础教育，讲空话、唱高调，好像共产党人就是不吃人间烟火。这实际上是一种道德标准和社会准则的错位，其结果是目标渐远，动力渐弱。所以，我们必须学习借鉴澳新的经验，脚踏实地抓教育，以人为本讲操守。要看到党员干部和公务员首先是自然人，然后才是社会角色。夯实教育的基础，首先必须讲人的道德，然后再讲共产党员的标准。因此，要从人格塑造出发，制定切合实际、具体管用，以诚实、廉洁、责任、为公众服务为核心内容的公职人员道德操守。各行各业都要将道德操守细化为具体的行为规范，所有公职人员都要进行这方面的轮训。公务员入门，就进行教育。同时，要看到道德谴责既是一种监督，也是一种教育，而且是比法律制裁更有普遍意义的一种教育。要通过公开道歉、群众批评等方式，加大道德谴责的力度，强化道德的约束力。

二、高度透明，实现法律至上的监督

政治运作高度透明，法律面前人人平等，是法治精神的最高体现，也是澳新政府廉洁政治的基本经验。

首先是政治运作高度透明，以法律形式保障公众享有充分的知情权。澳大利亚任何人均可通过《信息自由法》所赋予的权利，查阅除涉及国家安全、个人隐私和法律执行文件外的各级政府文件内容，对联邦公务人员所作的不利处分，也可向高等法院或联邦法院寻求司法救济，司法救济仅判定行政处分是否合法。行为当事人也可向监察专员公署申诉联邦公务人员所做的行政处分。同样，新西兰于1982年通过了《官方信息法》，规定除涉及国家机密外，政府所有事情都予以公开。在不危害国家利益前提下，任何在新西兰生活的个人或团体均有权获得政府的相关文件、资料。有关机构必须迅速回应请求人的请求，最长不应超过20个工作日。甚至只要找个小小的理由，几乎谁都可以与政府总理直通电话，都可以相约见到总理，随时可以与部长、市长相约或直接见面。政府官员及公务员有义务接受公众约谈，有责任向公众解答和说明公众询问的事情。议会所有正式会议都对公众开放，议会发言情况通过广播、电视等同步向全国播出。政府在出台某项政策或制定、修订法律前，一般都将有关草案和背景向社会公布，任何个人和团体均可通过各种渠道提交自己的看法。澳新政府机关行政程序的高度透明化，在一定程度上避免了政府腐败行为的发生。

其次是法律至上，监督到位。澳新政府都有比较完善的法规制度和成熟健全的监督机制，政府官员不论级别高低，不仅要受到法律约束，还要受到来自于方方面面的监督。如议会、国家行政监察署、国家审计署、法院的监督，以及媒体和公众的监督，特别是传媒对公务员的监督作用对国家廉政建设影响巨大。澳新法律保护言论自由，民众对媒体期望值很高，媒体往往起到反对党的作用。他们有专职记者整天盯着政府运行情况，发现问题，无论职位高低，都穷追不舍。这种无论是谁，都没有特权，都必须在制度、法律中规规矩矩生活，都必须接受监督，都可以行使监督权利的法治环境，是澳新有较好的政治清明局面的重要保证。

应该说，近些年来，我们党和国家在民主政治建设上有很大的进步，监督工作也在不断改进和加强，但仍有不小的差距。主要表现在，群众的知情权、监督权缺乏保障，权力高于法律、人情大过制度的现象仍然存在，甚至暗箱操作、打击报复的事件也时有发生。因此，我们必须从公开化、法治化入手，重新构建法律制度的尊严。要坚决贯彻依法治国的方略，牢固树立法律至上，法律面前人人平等的观念，越是领导干部，越要带头遵纪守法，越要带头接受监督。要欢迎、支持和保护群众和媒体的监督，对打击报复监督者的行为要严肃处理。要全面构建“阳光政府”工程，通过建设网上审批、网上执法反馈、网上公共资源交易、网上公共服务、网上监控五大体系，实现政府行为全方位信息化，从而增强权力运行的透明度，从根本上规范权力的运行。

三、科学分权，形成权力运行的有力制约

在权力运行的规范与制约上，澳新都有一套较为严密的体制机制，概括地说，就是科学分权、职责分明，相互监督、互为制约。澳大利亚沿袭西方的民主传统，其政治机构实行议院内阁制，国家的立法权由联邦议会行使，行政权由联邦政府行使，司法权由法院行使。但立法权与行政权之间并没有截然分明的界限，虽然只有议会才能通过法律，但这些法律又能常常授权联邦行政机关制定条例、规则以及有关特别法的实施细则。新西兰是议会制国家，实行多党内阁制，政府管理层次简洁，人员职责明确。全国不设洲，由中央政府直接管理73个地方政府。新西兰威多摩市，市长告诉我们，该市的政府管理工作，由包括他在内的7名议员负责。他自己的权力是很有限的，任何事情，尤其是人、财、物的使用，必须经过议员讨论决定，他自己只有一票。讨论决定的事情，交给首席执行官负责执行。首席执行官代表政府与本市各部门的工作人员签订雇佣合同，实行公司管理形式。市长只履行议员与首席执行官之间的沟通职责，不能干预首席执行官的具体工作。这种管理模式，决定了地方政府管理的范围和权限十分有限，在很大程度上避免了权钱交易和权力的滥用。

权力就是风险。权力越大越集中，风险就越高越大。可以说，我国现行体制下权力过分集中的弊端，是一些部门和领域腐败易发高发的一个重要原因。因此，学习借鉴澳新的经验和做法，科学分解和合理配置权力，把对权力的有效制约贯穿于权力运行的全过程，是从源头上治理腐败的重要举措。首先，要完善民主集中制的制度。进一步制订和完善具体细则，增强可操作性。其次，要继续深化行政审批制度改革。通过改革，坚决压缩和规范审批事项，实行逐步减权，做到凡能用市场配置的，坚决由市场配置，凡能由企业、社会团体、个人自主决定的，一律交给他们行使自主权，凡能下放或归口各区、各部门管理的权限，必须下放到位。实践证明，这种在政府主导下的市场化企业化的城市管理机制，不仅有利于降低管理成本，提高管理效率，而且有利于减少腐败空间，营造政治清明。

四、机构完善，提供清正廉洁的组织保障

澳大利亚的反腐败机构主要有：一是反腐败独立委员会，是在20世纪80年代末借鉴香港经验成立的，所以又称廉政公署（ICAC），独立于政府之外，着重于反警察和政府官员的腐败。二是监察专员公署。该公署地位独立，不对任何政党，任何个人负责。其主要职责是受理对政府不合理决定，不良行政方面的投诉，对受理的投诉案件进行调查，以及行使对改善行政管理的建议权等。三是公共服务委员会。主要负责公共机构和政府各部门公务员的选拔、任用、培训、升迁、奖惩，受理对公务员的举报、投诉。同时，有权对被举报的高级公务员进行调查，如问题属实，有权责令其辞职或将其辞退，触犯法律的，则移交检察机关处理。四是国家审计署。主要职责是对联邦政府各部门、有关机构、公司等单位的财务以及工作效率和效益等进行审计监督，并将审计结果向议会报告。五是舞弊控制小组。该小组主要设在重点部门，要求所有政府机构都找出本部门舞弊行为易发的环节，并制订防止舞弊行为发生的详细计划。六是检察署。该署虽然隶属于政府，但实际上它是独立的公诉机关，主要职能是就联邦警察局以及政府委员会提交的案件决定是否提起公诉，如果决定提起公诉则公正地执行公诉职能。同时，为侦查活动提供法律意见或政策指导。七是国家罪案调查局。该局是联邦委员会和州议会共同立法建立的，总部设在悉尼，由警员，资深律师，情报分析员，金融专家等组成，所管辖的案件不受地域限制。此外，澳大利亚的事务报告和分析中心、腐败预防网络和内务部等其他专门机构都履行一定的反腐败职能。

新西兰的反腐败机构主要有：一是严重诈骗调查局。该局成立于1990年，是一个完全独立的政府组织，首席最高执行长是由国家事务委员会任命的局长来担任，任期五年。二是行政监察专员公署。其主要职责是接受和调查公众对政府及其公务人员的不当和不良行为的投诉，监督政府依法行政，改善政府管理，维护社会公正。三是审计署。该署对议会负责，向议会报告工作，其主要职能是审查政府和政府机构的财务活动，检查国库的年收入与支出，对政府财务报表和公共账目的真实性提出审查意见，以及监督国家货币的发行等。四是警察机关。该机关对于任何贪污腐败行为都以刑事调查方式办理，遇有特殊重大案件时则与严重诈骗调查局合作。五是国家事务委员会。该委员会是新西兰行政机关内部最重要的监督机构，具有很大的独立行政权力。主要负责公务员管理，特别负责对各部门高级公务员的任用、管理和监督。该委员会设有检查司，专门负责对各部门的行政主管进行监督检查。

特别值得注意的是，澳新反腐败机构都具备强有力的权力，拥有很强的调查手段。如，澳大利亚反腐败独立委员会，可以不用搜查令就可进入政府的办公场所（警方则必须有搜查令），还可扣押证据，强制公民提供证据；有权调查计算机记录；可以强迫证人作证，甚至可以逮捕、处罚不配合的证人；可召开听证会，在听证会上证人、犯罪嫌疑人不能拒绝回答问题；可采取秘侦手段，监听监控照相等；有权写报告给议会并可在媒体传播，认为需要的，可给检察院相关检察官打报告，决定是否提起公诉；与其他委员会有密切关系，交流信息与资源，所有政府部门都有义务向委员会报告本单位发生的腐败案件。同样，新西兰严重诈骗调查局也拥有《反重大欺诈法》赋予的强大权力，如，有权自行决定对政府内阁部长、议员、法官、高级警察和高级公务员立案调查；在调查重大复杂欺诈案件时，可以依据职权获取必要的文件或信息，这些文件或信息也可以不限于特定的范围或特定人，可以要求任何有嫌疑的个人或组织（包括政府部门）提供必要的信息或是报告自己的行踪；也可以要求相关人员到场进行面谈。

可以说，具有专业化很强的反腐败机构和强有力的反腐败手段，是澳新保持政治清明的重要基础。相比较而言，我们在反腐败专门机构的建设和职能手段的强化上都还有不少需要改进之处。一是要强化纪检监察的职能。按照精细化、专业化的要求来改进纪检监察体制。二是强化反腐败相关机构的合力，特别是要加强与检察、公安、审计、税务等专门机关的合作，建立案件调查的高效运作机制。三是要强化反腐败的有效手段。如，用好用足“两规”措施，更加有效地突破大案要案，增强反腐败的威慑力；完善明察暗访制度，强化对作风状况的明查暗访，坚决查处失职渎职、不作为、乱作为的行为，净化从政风气；充分运用科技手段，不断推进电子监控系统建设，运用网络技术逐步对施政行为实施全程监控。

（作者：深圳市纪委副秘书长）