关中—天水经济区行政立法协作研究

常有有

（天水市行政学院，甘肃 天水 741018)

关中—天水经济区行政立法协作研究

常有有

（天水市行政学院，甘肃 天水 741018)

行政区划所形成的属地管理，造成了关中—天水经济开发区内各地区之间立法的碎片化、分散化和差异化，严重制约着经济区经济社会的发展，因此，在经济区内展开行政立法协作极为必要。笔者认为，加强行政立法协作，必须要对经济区行政立法协作的主要事项、内容和方式等基础性问题进行研究，才能探究出适合于关中—天水经济开发区行政立法协作的模式和机制，促进行政立法协作工作的有序进行。

经济区；行政立法；协作；机制

一、关中—天水经济区行政立法协作的必要性

关中—天水经济区由八个利益千差万别的不同市区组成。各地在合作机制、管理体制、合作路径、产业规划与转移、地区利益平衡与补偿、法律协作等方面“分工远大于合作”，尚未形成统一的规划体系，这种状况已经严重阻碍了经济区内各城市之间的进一步交流与合作。因此，在关中—天水经济区内开展行政立法协作殊为必要。

1.加强经济区行政立法协作，是促进社会主义法制统一性的必然要求。关中—天水经济区包含陕甘两省，行政区划较多，立法主体多样。按照我国立法体制，两省的人大及其常委会、人民政府，西安市人大及其常委会、人民政府，张家川回族自治县人大及其常委会，都能在不同宪法、法律和行政法规以及其他上位法相抵触的前提下，根据本行政区域内的具体情况和实际需要进行立法。但是，这些不同的地方立法，必然会因地方利益保护而难以有效协调。法律规范的缺失、冲突和不协调，不但会影响地方立法质量，而且还人为地破坏了社会主义法制统一和尊严。因此，加强立法协作，促进法制协调，对于提高地方立法质量，维护国家法制统一具有十分重要的意义。

2.加强行政立法协作，是促进经济区内各城市之间统筹发展，提升区域竞争能力的需要。从目前情势来看，经济区各城市之间虽有很多项目的合作，但是，这种合作并没有改变各城市之间按照行政建制独立发展的格局，核心城市带动力弱，地区之间经济联系松散，关联效应度低。而发展的压力迫使区域内无论大城市之间，还是中小城市之间，甚至同一城市的各县区之间都存在着争资金、争土地、争游客、争原材料、争人才、争政策等现象，经济区难以形成发展的合力。很显然，如果没有各地区在立法方面的协作，如果不以立法对各城市的发展进行统一规划，综合协调，实现错位发展，那么，经济区的战略目标就变成了空中楼阁。

3.加强行政立法协作，有利于统一经济区内各城市之间的权力与责任，实现经济社会一体化发展。经济区的建立，是区域经济与市场一体化发展的必然趋势和必要的步骤。然而，长期以来各城市之间职能定位不明，权责不清，各自为政，缺乏联合和互动，人为地造成了市场的分割，各城市自成一体的独立产业体系使整个区域内缺少经济互补的动力，合作愿望不强，打造区域整体产业竞争能力的迫切性并不突出，加之各地区在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，竞相制定优惠政策，争抢项目，搞地方保护，造成资金、人才、技术、知识、信息等要素流转不畅。所有这些歧视性政策设置的贸易和投资壁垒，严重制约了统一市场和区域经济一体化的形成。而目前解决这些问题所采取的那些低层次、松散型的磋商和对话等合作形式，很难取得理想成效。经济区内要实现更高层次的合作，就必须建立行政立法协作的相关机制，制定一些能在该区域内统一适用的行政立法，这不仅是区域经济合作和市场一体化的迫切要求，更是改善区域法制环境、促进区域统筹发展的迫切要求。

4.加强行政立法协作，实现法律资源共享，不但有利于降低立法成本，而且还能提升行政法制的统一执行力。众所周知，任何一部较为成熟的法律规范的出台，从开始论证、调研、起草，到审议定稿，一般至少要经过一两年的时间，期间还会耗费大量的人力、财力。因此，地方立法必须坚持简约原则，相同或相近似的事项应尽量制定统一的法律规范，否则会使立法成本十分高昂。就关中—天水经济区各城市而言，虽然存在着因经济发展水平不同而形成的差异性，但由于自古以来经济交往较为密切，因此，这些城市之间在政治、经济、社会、文化、自然条件等方面还是存有许多相似之处，在促进区域经济大发展的目标之下，陕甘两省政府之间也必然在很多领域存在相同或相近似的立法事项。从东北三省进行的立法协作尝试来看，把那些具有共性或者能达成共识的立法项目或立法内容制定成一部行政立法并将之运用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、减少其他立法主体不必要的重复劳动，而且还能够避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律规范在区域经济圈内的公正、统一执行。

区域一体化的发展要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，高效地构筑起统一、完备的地方法制体系，为经济区内各城市之间的合作与社会经济的协调发展提供有效的法制保障。

二、关中—天水经济区行政立法协作的主要事项

关中—天水经济区要想实现区域经济一体化，必然涉及省际之间很多领域的行政立法协作。凡是涉及关中—天水经济区地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等事项，且在地方立法权限范围之内，陕甘两省都可将其作为区域政府法制协作的选择事项，但考虑到规则冲突和缺失所带来的体制性障碍对区域经济发展的现实影响，笔者认为下列事项亟需两省在自愿的基础上开展行政立法协作。

1.产业规划、发展及转移事项。近几年，长三角经济区内由于产业同构化、城市同质化而上演的“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”，其实就是行政分割下不同地区之间追求当地利益最大化的极端表现。综观关中—天水经济区内各城市之间发展的基本态势，同样存在着产业结构趋同，互补性较差等致命性弊病。产业结构的趋同既造成了地区间的过度无序性竞争，同时又造成各种资源配置的不协调及浪费。《关中—天水经济区发展规划》抓住了制约经济区发展的核心和关键，在其第三章规划了经济区各城市未来10年的产业结构布局。然而，提高当地GDP的冲动并不能使各地政府自觉有效地消除各地区之间产业同构的状况。因此，有关产业结构布局规划的事项必须通过行政立法协作，在反复的磋商中使地方政府抛弃追求本地利益最大化的狭隘偏见，实现地区产业错位发展。如果不在经济区建立深层次的行政立法协作机制，各地貌合神离或暗自较劲的情况必然不会改变。

产业结构的重新规划，意味着资源、资本、技术、人力等生产要素会在经济区内各地区之间发生转移。除了承接东部地区的产业转移之外，经济区内随着核心城市西安产业结构的变化而出现一定范围的产业转移。例如，西安都市圈内的轻工业等劳动密集型产业会由于技术密集型产业的崛起而逐步向关中的东西部地区和陕南、陕北转移，那些生产力不足的微型企业因成本压力而逐步向小城镇迁移。产业的梯度转移,主要靠市场推动,但政策的引导和激励也很重要,跨区域的转移尤其如此,所以应当通过立法协作,在各合作主体间创造促进产业转移的良好条件，实现区域间经济的平稳过渡和发展。

2.金融合作事项。经济要发展，金融须先行。受地方经济实力的影响，经济区内金融机构普遍存在规模小、实力弱、管理水平低等不利因素，严重地制约了金融对各类市场主体的“造血”功能。今后，陕甘两省一定要在金融组织体系的多元化和金融市场体系的多层次上下功夫，一方面鼓励设立地方性金融机构并支持这些金融机构打破行政壁垒的限制进行重组，跨地区设立机构和发展业务，另一方面不断推进地方证券、期货、保险等金融机构发展和加快村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助组织等农村金融组织体的完善，在条件较好的地方，政府可以鼓励组建或引进金融租赁公司、基金管理公司、财务公司等新型非银行类金融机构，满足不同主体的融资需求。此外，各地政府要不断拓展金融市场的广度和深度，逐步形成一个多层次、多元化的包括货币、信贷、票据、债券、产权交易、期货交易、保险、股票和外汇等市场在内的门类齐全的金融市场体系。既然金融是现代经济的核心和命脉，那么关中—天水经济区必须以金融合作为纽带，来带动经贸合作与交流，促进经济区经济社会的发展。目前，经济区内存在的一些低层次的金融合作机制，显然不能解决金融方面深度合作问题。只有通过立法协作形式，才有可能建立长期、稳定和可持续发展的金融合作关系［1］。

3.有关生态环境效益与安全保障的事项。关中—天水经济区所在地域，是我国生态环境最为脆弱的地区之一。在这里，渭河像一条浸满污垢的棉带向东绵延而去。昔日诗人笔下“渭河如镜色，中有鲤与鲂”，“鱼网依沙岸，人家傍水田”的美妙华景，如今却成为萦绕在渭河流域人们心头的噩梦。这条串起关中—天水经济区经济发展的基础水源，如今变成了藏污纳垢的“盲肠”：上游水源枯竭，中游水体污染，下游淤积堵塞［2］。资源性缺水、10亿吨/年左右的废污水排放量、严重水土流失造成的下游河道淤积致使渭河流域生态环境日益恶化，自然灾害频繁，这三大问题已经成为制约关中—天水经济区社会经济发展的“瓶颈”。水的资源特性、流域特性、功能特性、服务特性决定了对水资源必须进行统一管理和开发，可是多年来，渭河流域未能建立起协调统一的水资源管理体制，也没有对其开发利用统筹规划，地区之间、部门之间、上下游之间以及国民经济与生态环境之间争水、无序引水现象频发，矛盾日益突出。陕甘宁三省为消除渭河水患，虽出台了一系列规范性的指导意见和规范性文件，花费上百亿元的资金，但渭河生态环境安全问题并没有得到有效的根治。今后，经济区各级政府应继续发挥主导作用，积极探索和研究流域一体化管理的模式和途径，从政策、规划以及管理体制和机制等方面为渭河治理提供支持，在渭河生态环境保护、水资源管理、流域生态补偿等方面尽快制定合作框架，加强行政立法协作，推进渭河治理与保护的信息公开，协调处理流域内各相关方的关系和利益。

4.统一执法标准的事项。《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，行政机关实施行政管理，“应当遵循公平、公正的原则”，“要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视”。这实际上就是对法律适用统一性的要求。然而，由于各地的实际情况并不相同，不同的地方立法机关在具体适用上位法时，会结合本地的实际情况制定出一些具有差异性的地方立法，从而使国家统一的法制具有了地方性特征。此外，对于中央立法未作规定的属于地方性的事务或者需要地方进行变通立法的事务，地方立法机关也会根据本地实际制定一些适用于本行政区域的地方性法规或政府规章。这些由不同层级的立法主体所制定的地方性法律，确实很难对某一问题作出相同的规定，必然会出现同一种行政违法行为，在不同的省份可能面临不同的行政处罚。有些处罚相差甚至可能达到十几倍。正如浙江省人大常委会法工委主任丁祖年所说的，“一些地方立法不协调、不一致的现象严重，不仅影响到地方立法效益的有效发挥，也影响到国家整体法制权威的有效维护”，“长三角16个城市在经济协作中暴露出法规规章冲突、执法依据不一、重复建设、地方保护等问题，亟待通过立法协作来协调各方利益关系。”当然，这种现象不仅仅存在于长三角16个城市，关中—天水七市一区也存在着同样的问题。通过行政立法协作来统一经济区各城市之间的执法标准，就必须对正在适用的法律规范进行全面的清理，把那些相互矛盾、冲突的规定清理出来，然后由各地政府在职权范围内协商解决，同时还必须在行政自由裁量权基准的制定方面展开积极的磋商，制定出适用于经济区全部城市的准则。

除前面述及的亟需开展行政法治协作的事项外，考虑到西安市科技人才密集的客观实际以及各城市大规模建设对劳动力的需求，劳务的输出与转移、跨地区就业人员养老保险关系转移的接续、科技扶持与合作等也是亟需合作的领域。由于旅游业是关中各城市和天水市共同的支柱产业之一，因此旅游对接方面的协作也是十分紧迫的。

三、行政立法协作的主要内容和方式

立法是一项十分复杂的系统性工作，我国《宪法》、《立法法》规定的多层级、多主体的立法格局，加剧了立法的复杂性，而跨行政区域的经济区的设立及其一体化发展对法制统一性的需求，更使地方立法工作变得扑朔迷离。由于要对诸方面利益进行权衡和安排，多头立法在实践中不可避免地出现了各部门立法之间、不同地方立法之间、中央立法与地方立法之间的矛盾和冲突。因此，客观上需要我们建立完善的立法协调机制，来解决法律体系中存在的矛盾和冲突，从而为实现现代法治奠定坚实的立法基础［3］。然而，我们应该建立什么样的立法协调机制呢？东北三省法制办联席会议通过缔结《东北三省政府立法协作框架协议》的方式开展的一系列区域立法协调，取得了较好的效果，为全国其他经济区加强立法协调提供了可资借鉴的经验：只有通过“具有规范性、强制性和稳定性的法制协调形式，把区域经济一体化的目标、原则、方法、成员、组织和权利义务以法律的形式固定下来，给区域内经济主体活动规定一个基本框架和必须遵守的行为规则，在区域内部使社会资源与社会利益得到合理分配，保障生产要素流通和商品流通的自由以及投资者、经营者待遇的平等，在更高层次上协调区域内各行政区划的政府行为，才能达到区域经济的共同繁荣，才能真正构筑一体化的区域共同市场，才能使区域经济一体化走向正规化、制度化和长期化，从根源上防止和减少利益分配矛盾的发生。”［4］

国内立法实践中存在行政立法协作，学者们也在不同意义上研究行政立法协作，但何谓行政立法协作，在我国，无论是法学界还是实务界，至今尚无统一的界定。有的认为，行政立法协作就是不同的立法主体对立法工作经验的交流和对立法信息（动态、内容）的交流（共享），有的认为，行政立法协作指行政规章草案起草的协作，还有的认为行政立法协作就是对各地之间相互冲突的法律规范的协调解决。笔者认为，所谓的区域内行政立法协作，是指一定区域内的地方行政立法主体，按照国家法制统一性的要求，在各自的立法权限范围内自主参与，平等互利，共享资源而进行的一种立法上的合作。按此界定以及国内开展的有关行政立法协作的实践，行政立法协作的内容包括两个方面：一是行政立法工作协作；二是行政立法行为协作。

之所以把立法协作的内容区分为这两个方面，这是由行政立法协作本身的性质和不同的价值功能决定的。行政立法协作既要节约立法成本、提高立法工作效率，同时还要确保不同立法主体之间所制定的法律规范相协调，提高立法效益、推进法制统一。如果我们追求前者，行政立法协作其实就是行政立法工作的协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流与共享、立法技术的统一与共享，相互进行政府规章的编纂，会商立法中共同关心的问题等。而如果我们追求后者，则行政立法协作其实就是行政立法行为的协作，就是要求立法机关按照与其他地区相协调的原则进行立法，统一立法精神和原则，制定出对所有参与的立法主体皆有约束力的政府规章。这种意义下的行政立法协作主要包括政府规章的清理，立法条文的相互借鉴，法律冲突的调整和解决，联合立法等。·

［1］范利平.区域合作中的立法协作［J］.湘潮，2007，（10）：5.

［2］康传义，苏嵘，徐刚，用生态渭河滋养关中—天水经济区［N］.陕西日报，2009-09-11.

［3］东北三省行政处罚裁量权拟统一［EB/OL］.http://www.jhnews.com. cn/xwzx/2009-12/02/content_819616.htm.

［4］沪苏浙开展立法协作确保区域协调发展［EB/OL］.http://news.qq. com/a/20070924/002817.htm.

D927

A

1009-6566（2011）04-0109-04

2011-06-08

常有有（1971—），男，甘肃天水人，天水市行政学院副教授，主要研究方向为行政法学、政府法制理论和法理学。