论非政府组织去行政化

王云

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

论非政府组织去行政化

王云

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

造成非政府组织行政化的原因是多样的，可以从改革、利益和制度三个视角逐步分析。就分析结果看，非政府组织去行政化的路径变迁势在必行。去行政化的路径应该是在把握政府、市场和非政府组织关系的基础上内外兼修，合作共治。

非政府组织；行政化；去行政化

马克思主义创始人认为，社会决定国家，国家不可能超越家庭和市民社会两个领域，家庭和市民社会是国家真正的构成部分，是国家存在的形式。家庭和市民社会本身把自己变成国家，它们才是原动力。作为强社会论的代表，马克思恩格斯说明了市民社会存在的必然性及其存在地位，它是独立于国家而存在的一种组织形式。“公民社会是建立在市民社会的进程中同国家和市场一起构成的、相互关联的三个领域之一”［1］，作为一种普遍规律，同样也适用于我国。一方面，公民社会在推进社会民主、实现公共利益方面的作用，催生了非政府组织的兴起。法律规定的我国非政府组织的形式主要有社会团体、民办非企业单位、基金会等。我国非政府组织的发展与改革开放后的市场经济发展以及随之的政府职能转变密切相关。正如俞可平所说，“改革开放的重要成果之一，就是公民社会赖以生存和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织”，但另一方面，一种制度的形成是对旧有制度依赖途径的变迁，必然阻力重重，即“中国公民社会的生长过程实际上是在改革开放和市场经济的压力下，国家不断放松对社会的控制权而又以新的形式继续保持对社会控制的过程”［2］。正因为非政府组织生长的非均衡性以及在国家理性的主导下致使的与政府关系的复杂性，我国非政府组织具有明显的行政化趋向。也就是说，非政府组织应有的独立性更多地被行政化替代。

一、非政府组织行政化的表现

所谓非政府组织行政化，是指非政府组织本身所具有的非政府性和志愿性趋于弱化，而像政府部门一样具有一定的行政色彩，即非政府组织处于“准政府组织”的地位。这明显与非政府组织本身的性质背道而驰。对此，可以从政府角度的外部层面、非政府组织自身的内部层面等两个维度进行分析。

（一）非政府组织行政化的外在性表现

1.存在机制的官方性。非政府组织的存在应在政府、市场和社会三分视阈下，建立政府与市场之间的一种缓冲，基于结社自由而形成的充满张力的志愿性组织，这是非政府组织得以存在的基础。也就是说非政府组织是公民基于自身利益而自发形成的，是一种内生型的组织。而在我国，“正如没有一个以市场经济和公民权利为根基的现代市民社会，就难以建构一个现代国家一样，没有一个现代国家，现代公民社会难以构建起来”［3］。非政府组织大多是为辅助政府职能转变的需要，在政府机关的扶持下，自上而下形成的外生型的社会组织。这种官办性质的形成背景使非政府组织从最开始就与政府保持着密切关系，传统的官办色彩使非政府组织工作具有行政化趋向。

2.行政部门的附属性。内地的一些市民社会论者认为，中国作为现代化的迟——外发生型国家，政府必须做出相当幅度的政治和社会结构调整，这种调整的重点就在于政府如何改造传统的政治结构和权威结构，“但政治变革通常导致传统权威的合法性危机，进而引发社会结构的解体和普遍的失范”。这就是我国政府改革过程中出现的“一放就乱，一乱就统，一统就死”怪圈现象。为摆脱这种悖论，非政府组织往往就充当了缓冲的角色，成为政府部门的延伸机构，承接着政府一部分行政职能。在“实际呈现出‘悬浮’于民众与社会需求的单向性特点”的改革过程中，行使着本不该具有的行政职权。此外，行政权力本身就有扩张性，政府可能“以维护社会秩序稳定为由对公民结社自由的民主权利进行任意的侵犯”［4］，使得非政府组织成为行政权力的附庸，即其延伸机构。

3.行政指导的指令性。我国现行的双重管理体制和分级管理原则在很大程度上模糊了政府与非政府组织的界限。非政府组织在注册登记时就面临门槛高、限制多的问题，而登记之后监管力度又不够，这种“严进宽出”的管理体制使非政府组织在处理与上级关系时，多从上级部门的要求和规定出发，而不是组织自身需求，其主管部门的行政指导行为演变成一种指令性质的行为。这样导致了非政府组织目标和行动上的冲突，长此以往，非政府组织就不会再以其志愿性和民间性要求自己为社会公共利益服务，而更多的是以上级主管部门要求为目标，成为政府的附庸或者说是“准政府”，本身所具有的非政府性和民间性趋于消失。

（二）非政府组织行政化的内在性表现

1.思想观念的官僚性。中国自古因为中央财政能力的有限性和从政官员人数较少的缘故，就有“皇权不下县”的传统。“为了完成某些任务，或有效地与国家政权及其代理人打交道，数个村庄自愿或者由国家政权指令结成一集体组织”［5］，这样非政府组织就在传统中国生成发展，皇权的权威因乡绅这种时为“赢利性经纪”，时为“保护性经纪”的存在而延伸到这种基层组织。然而，在传统的制度环境下，“提倡基于伦理的由己及人的社会差序格局，这种己——家——国推演出来的政治社会使民间公益组织形式和互助组织形式都并不多见，而所谓的‘公’这是将君主的意志和法令推及百姓。”［6］最早生成的非政府组织及其组织的领导人，作为皇权的代理人，行使着一定的权威。思想意识指导着实践，虽经过不断的发展，其在日常的工作行为和工作方式上就表现出一定的“政府性”。

2.资源来源的单一性。从学理意义上看，民间组织的收入来源应该主要是社会捐赠、政府资助、商业收入这三个部分构成。美国约翰·霍普斯金大学萨拉蒙教授等对全球22个国家的非政府组织的研究表明，政府补贴占非政府组织收入平均比重是40%，而我国非政府组织还不健全，多依赖于政府，政府资助所占比重更高。非政府组织所提供的服务大多是公益性质的，这使得其自身的商业收入能力有限。非政府组织在资金匮乏的条件下想要生存和发展，势必要依赖于其主管部门，政府的资助在资金构成中就占了很大的比例。同时，非政府组织作为市场和政府之间的第三部门，往往成为历次政府机构改革人员分流的去处，在非政府组织内就存在着一定的行政级别和行政编制。表现在职能定位上就有很强的“自上而下”性而非“自下而上”性。即非政府组织与上级主管部门有着一定的业务联系，自身为获得政府赋予的业务管理权使得其在运行中自然以获得政府的赋权为目的，本身无法打破这种固有的路径依赖，便努力寻求与政府的联系。这样非政府组织资金和人力资源等资源对政府的依赖性，使其在内在的职能定位上有着行政化的取向。

3.活动领域的非竞争性。非政府组织所追求的应是从社会公益出发的社会公共利益，而非政府组织在建立了一定的制度和渠道后，往往会出现“契约失灵”，追求自身的利益，如同政府失灵一样，集体组织在一起反而陷入集体行动的困境。这主要是因为非政府组织活动的非竞争性引起的，我国有明文规定，在同一行政区域内各级登记机关可以不批准成立业务范围相同或相似的非政府组织，使得其在某一领域处于垄断地位，政府和社会的监管又不到位，非政府组织无法通过竞争方式淡化其行政性，提高其管理能力，反而加剧了非政府组织垄断的内部人控制模式。

二、非政府组织行政化趋向的成因分析

非政府组织具有行政化趋向，而本身的非政府性和民间性的草根特色弱化的倾向对其自身和社会发展是不利的。它并不利于政府职能的转变，反而增加政府的财政负担，同时，非政府组织的社会信任度也会随着其管理水平的下降而下降，进而无法理清政府与非政府组织的界限。分析其行政性的原因，提出改进的策略对政府和非政府组织发展大有裨益。在政府体制改革大背景下改革本身中的不完善，以及由此带来的利益和制度上的博弈对非政府组织行政化的内在和外在表现影响最为明显。

1.改革视角：政府改革困境导致对其管理方式缺乏规范性

随着市场经济体制的改革，我国政府体制改革也在持续进行着，但我们需知道“市场经济体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间”［7］。这样，改革虽然使非政府组织获得了生存的职能空间，但这种空间其实是充满张力的。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”［8］，同样，政府虽然有着追求公共利益、提供公共物品的公利目标，但作为权力的既得利益者，并不会轻易进行职能和权力的转移，在新的体制和制度尚未形成以前，为了维护既有的利益和权力不受损害，政府会控制非政府组织在承接了政府职能后的活动，使非政府组织失去了独立的发展空间，成为政府的附庸组织。

就非政府组织本身来说，在政府体制改革的背景下，双重管理体制，即“归口登记、双重负责，分级管理”，这种同时要受到登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制使得改革留下了很多问题，非政府组织并不能摆脱政府的控制，建立一种合作共治的治理机制，反而是在改革的过程中加强了其行政性。另一方面，除了制度的不健全以外，改革对非政府组织行政性影响还有事业单位改革问题。我国的事业单位有不同的种类，对于主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位应该从行政体系中分离出去，使其成为独立的非政府组织，现阶段改革政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位管理既存在“越位”又有“缺位”问题，使得这类事业单位的“准政府组织地位”表现明显。

2.利益视角：非政府组织生存资源匮乏致使其对政府依赖性过大

奥尔森说过，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益”。非政府组织在我国是一个庞大的组织体系，有着一定的运作规则和运行程序，大集团很难进行统一的集体行动。非政府组织的行政化趋向虽然对政府职能转移和其自身发展造成了不利影响，但是，任何理性人都会从自身利益出发，基于一定的利益分享机制，不会轻易采取集体行动。消除非政府组织行政化是属于“分蛋糕”的问题，是排他性利益的改革，不管是政府还是非政府组织自身都无法采取有效的措施在克服“搭便车”的问题后，再顾及相关利益诉求，满足各自需要。从利益角度出发，使非政府组织去行政化就陷入集体行动的困境。

此外，如前文所述，政府的双重管理体制控制着非政府组织的生存机制，把握着非政府组织发展的资金和人力资源，其相关的职能也是政府赋予，这样非政府组织很难理清其与政府组织的界限。它们大都会从自身利益出发，受一系列的利益需求的激励，不断加强其行政性，从而从上级主管部门获得更多的利益便利。这是我国非政府组织行政性难以根除的原因之一，在“强势政府”的领导下，非政府组织对其有很大的利益依赖性，无法实现公民结社自由寻求自身发展的独立性地位，也无法摆脱对政府各种资源的需求，没有独立地位的非政府组织职能趋同于政府组织，“准政府”地位加强。

3.制度视角：利益主体的自利需求使得相关制度变迁迟滞延后

制度是指“一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。制度最基本的功能就是提供服务，非政府组织在运作过程中应采取最少的成本和交易费用而提供更多服务的制度安排。现有制度如果出现不均衡，会有新的在生产和交易费用上占据优势的制度来替代，完成制度的变迁过程。而在非政府组织运行的实际过程中，政府对其制度安排起了关键性的作用，在利益的博弈下，政府采取一定的政策安排，提供相应的法律和秩序，来保护产权和获得税收，这样，往往在制度安排中就会制度供给不足或者制度变迁受阻，强制性制度变迁无法存在。非政府组织就无法进行有效的制度变迁，其行政性也无法消除。

就非政府组织而言，任何的制度变迁都无法逃脱外部性和“搭便车”问题。也就是说，“制度安排并不能获得专利”，只要制度变迁得以进行，新的制度均衡并不只是使制度变迁的实施者获利，在制度内的人都可以因此而享受到一定的外部性，并不需要为此而担负成本。这样，非政府组织就没有进行制度变迁的激励机制，即使现存制度带来的行政性问题有很多弊端，也不会产生诱致型的变迁。此外，现存制度内活动的非竞争性存在着很多既得利益者的利润分享，这些既得利益者会对现有制度有很强的路径依赖性，制度变迁更加难以进行。

三、非政府组织去行政化的路径选择

1.深化行政体制改革，实现政社分离

自建国以来，我国全社会组织一元化、官僚化愈来愈强。而随着市场经济和改革开放的深入发展，非市场缺陷在政府运行中有所体现，我国的政府体制改革也几经沉浮，对社会放权力度加大，给了非政府组织发展的政治和制度空间。但是，由于社会机制的不健全和政府改革的局限性，非政府组织去行政化的进程在实际的改革中受到了限制，需要在政府改革中进一步完善。

第一，在经济改革和政治改革的进程中，不可忽视社会改革。社会改革的核心在于“将原本社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织”。非政府组织在社会改革和政社分开的潮流中，确立其独立的法律人格，可以逐步摆脱其官办色彩。且职能定位更多地“以社会为中心”，真正体现其草根特色。第二，政府体制改革，合理职能定位。我国的政府体制改革使得非政府组织承接政府职能转移而存在。这种政府主导型的承接，限于政府在观念和认识上的有限理性，政府包揽了非政府组织的事务，使其挂靠在政府职能部门之下，这就说明政府体制改革要有序进行、合理定位。“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段表现为通过双重审批进行准入限制”［9］，双重管理体制要进行适当调整，降低登记门槛，使非政府组织获得合法的生存空间。同时，还要针对政府越位或错位问题加以限制，要进一步培育公民社会，提高非政府组织的自主地位，理清和政府组织的关系。

此外，我们还要在改革中限制政府领导干部在非政府组织中的任职和兼职情况。在我国当前的改革中“仍有大量现职党政领导干部按照所在民间组织的章程履行规定程序后，兼任民间组织领导职务”［10］，这使得非政府组织很难摆脱其人力资源来源的政府性。必须要纯化非政府组织人员构成，政府部门人员只能在业务上给予指导，而非具体事务的领导。

2.打破自利的利益格局，拓宽多元化的筹资渠道

非政府组织之所以无法摆脱公共部门固有的行政性禀性，关键在于政府控制其组织的资源，这点主要表现在非政府组织对政府拨款的依赖性，以及在此基础上形成的各利益主体的利益格局。在非政府组织这个集团组织内，其组织的收益是具有公共性的，使得“搭便车”倾向严重。这就要求在明晰利益的基础上，促使非政府组织筹资方式多样，其利益分享机制健全。

首先，打破现有利益格局，淡化政府作用。“筹资是非政府组织赖以生存和实现目标的支持性条件”［11］。这并不意味着政府主导的筹资应是其筹资的主要方式，相反，政府资助在此收入比例中应有所减少。这需要相关政策的配套实施，只有打破政府对非政府组织的利益垄断，才能使其在资金来源上保持自己的独立性。其次，就内部来说，非政府组织应该筹资多样化，鼓励采取市场化战略。非政府组织的资金来源主要有会费、服务收费、经营收入、民间捐款和政府资助。在我国，由于社会捐赠机制的不健全以及人们受传统思想意识的限制，个人捐款、民间捐款和团体捐款在非政府组织资金构成上欠缺，我们应该多方面健全捐赠机制，提高捐赠机构的税收优惠，从而扩大其捐赠比例。非政府组织本身具有非营利性特征，并不是说其不能适应市场经济发展从事赢利性的事务，只是其收入不能用来在人员中分红。英国的非政府组织“收入占了总收入的近一半（48.2%）”［12］，非政府组织应该应用一些商业渠道和其本身具有的税收优惠投资设立企业法人或者设立非法人的经营机构，提高其自主生存的能力，但这需要政府有明确有效的法律法规支持，否则易产生腐败。最后，明晰产权，确立利益分享机制。除了外部政府资助的淡化和内部自身筹资能力的提升以外，为消除其行政化，还应明确利益分享机制。非政府组织收益的公共性表明成员的利益分享是共同且均等的，任何个人和组织不得非法侵占非政府组织的收益。确立有选择的激励机制，促使其筹资能力加强，资金上的独立成为去行政化的基础。

3.推进制度变迁进程，建构规范化的内部治理和社会监管机制

制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。当非政府组织运行的制度环境发生变化，其本身的获利能力无法在现存的制度安排结构内实现，行政性影响其进一步发展，于是就导致制度创新，形成制度变迁，构成一种新的制度安排。本身治理能力和社会监管的力度会在制度变迁中得以提升，达到去行政化目标。

要实现内部治理机制的规范化，就要建立高效、灵活和富有弹性的制度安排。组织结构要在网络治理的视阈下趋于扁平化，内部成员之间建立一种富于协商、合作的工作关系，而非传统意义上的官僚气息。此外，其权力结构、决策结构也应随非政府组织发展规模和成长周期变化和富有弹性，改革传统单一、僵化的官僚组织体系。这样就形成了“责权明确、决策科学、运转和谐和协同发展的运行机制并依照相关的法律法规和组织章程予以制度化”的内部治理机制，其行政化趋势必然弱化。

建立健全合理的监督机制，确保其运行的合法性和非政府性。非政府组织的核心在于促进公共利益，增进社会福利，协调利益矛盾。由于其公益性特性，它需要完善的外部监管和内部监督以更好地实现组织目标，克服其行政性。政府应在治理层面多方位、多层次地进行监管。尤其是要建立健全相关的法律体系。此外，包括社会公众、新闻媒体和同行业协会监管等外部监管也必不可少。只有与社会建立良性的互动机制，公开透明的运行发展，其民间性才能得以彰显。还要建立内部监督机制，因为“自律是社团活动的最基本准则，与政府的干预和他律相比，社会自律的方法更为有效”［13］。只有政府、社会和非政府之间互相监督、合作共治，才能形成一个多中心治理的网络组织形式，最终达到活动自主，人员自聘，领导自选，经费自筹，才能从根本上保证去行政化可以打破制度锁定，取得成效。·

［1］李铁诚.世纪之交的联合国［M］.北京：人民出版社，2002.381.

［2］李景鹏.后全能主义时代［J］.中国行政管理，2011，（2）.

［3］徐勇.“回归国家”与现代国家的建构［J］.东南学术，2006，（4）.

［4］［11］［12］王建芹.从自愿到自由——近现代社团组织的发展演进［M］.北京：群言出版社，2007.

［5］杜赞奇.文化、权力与国家——1900—1942的华北农村［M］.南京：江苏人民出版社，1996.45.

［6］［11］褚松燕.中外非政府组织管理体制比较［M］.北京：国家行政学院出版社，2008.26，143.

［7］金太军，张劲松.政府自利性及其控制［J］.江海学刊，2002，（2）.

［8］道格拉斯·斯诺.经济史中的结构与变迁［M］.上海:上海三联出版社，1994.20.

［9］王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议［J］.中国行政管理，2007，（4）.

［10］王名.中国民间组织30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.79.

On De-administrative of NGOs

WANG Yun
（Suzhou University，Suzhou 215123，China）

In the angle of the relationship between governments and NGOs，we can come to the conclusion that the performances of administrative tendency are externality of top to down and internality of bottom to top. The reasons of the performances can be concluded to the views of reform,interest and system.There is no doubt that NGOs should implement the reform of de-administration on the basis of co-operation of governments, markets and NGOs.

NGOs；administrative tendency；de-administration

D638

A

1009-6566（2011）04-0094-05

本文系国家社科基金重大招标项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”（项目号：08ZD010）的阶段性成果。

2011-05-23

王 云（1987—），女，安徽六安人，苏州大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为地方治理与公共服务。