加强政府采购管理提高财政资金使用效率和效益——我国政府采购管理存在的问题及措施建议

李莉

（铁道部财务司，北京 100844）

加强政府采购管理提高财政资金使用效率和效益
——我国政府采购管理存在的问题及措施建议

李莉

（铁道部财务司，北京 100844）

我国政府采购制度自2001年全面实施以来，在政策功能、节约财政资金、提高资金使用效率效益和加强廉政建设预防腐败等方面发挥越来越重要的作用，但仍存在一些问题。分析我国政府采购中存在的问题，提出进一步发挥政府采购功能的措施和建议。

政府采购；财政支出；管理

《政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购是一种公共管理制度，是我国财政支出管理的重要内容。1995年，我国开始政府采购试点工作，到2001年全面推广。15年来，我国政府采购已经从单纯的购买办公设备，扩展为货物、工程、服务等100多个项目都必须实施政府采购。政府采购支出金额从1999年的130亿元增加到2009年的7 000多亿元，已经发展成为一种宏观经济调控的重要手段。政府采购实施以来，在政策功能、节约财政资金和加强廉政建设、预防腐败等方面发挥越来越重要的作用。

1 政府采购管理存在的问题及原因分析

随着我国政府采购的迅速发展，许多问题影响着政府采购作用的发挥。

1.1 规章制度体系不完善

政府采购制度实施以来，相继出台了包括《政府采购法》在内的一系列法规、制度、办法，对规范政府购买行为，发挥政府采购的政策性功能取得了明显成效。但在我国，影响政策性功能发挥的规制及行之有效的措施还处于起步阶段。一是由于《政府采购法》与《招标投标法》之间缺乏有效的衔接，规避政府采购的行为在工程领域仍大量存在。二是与《政府采购法》相配套的实施细则至今仍未出台，与政府采购有关的概念和范围内涵外延不够明确，缺乏可操作性。在政府采购实际操作中仍存在一定的不规范和随意性。这些因素既影响了政府采购的质量和效率，又不利于企业的公平竞争，也容易滋生腐败行为，有违实施政府采购的初衷，最终影响政府采购的质量和信誉。

1.2 政府采购范围仍然有限，结构不尽合理

从发达国家看，一般国家政府采购的市场规模通常相当于其年度GDP的10%～15%。而我国政府采购规模虽然每年都有增长，但占年度GDP的份额仍显过少。按照2009年国内生产总值335 353亿元计算，政府采购只占GDP的2%左右。我国目前政府采购的项目主要集中在财政拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮等通用的、一般的货物采购，使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。现有政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5%～10%左右。

1.3 政府采购预算和计划可操作性不强

政府采购预算是开展政府采购工作的基础和重要环节，也是政府采购工作的最关键部分。但在实际工作中，政府采购预算还存在如下问题：一是政府采购预算编制中的公共支出项目还没有细化到政府采购目录，同时也存在编制不够认真，对采购的商品未作具体说明，缺乏可操作性的问题。二是编制调整预算复杂。由于未列入年度政府采购预算的项目大都具备临时性、突发性特点，采购时间紧迫与预算调整批复的时效性之间的差异，使得采购单位不愿上报采购调整预算，导致无预算采购。三是缺乏可操作的年度政府采购计划。采购机构一般是将经财政部批准的资金计划作为采购的依据，批准后才能采购，一定程度上造成零星采购多，小额采购多，重复采购多，无时间计划，无规模计划，计划与执行的差异也大量存在。

1.4 政府采购环节较多

政府采购的程序包括编制预算、编制计划、预算批复、选择采购方式，如果变更方式需要审批，如果采购进口产品需要进口审批，超过限额需要招标等，采购实施的环节较多，繁琐复杂，一定程度上导致政府采购的效率较低。一是采购资金的申请、拨付环节不够顺畅。虽然有的采购资金实行财政直接支付，但在资金申请环节的时间周期长，影响了采购项目的执行周期。二是对政府采购程序的认识不全面。大多数人认为，政府采购就是开标和评标的过程，而一个完整的政府采购过程包括项目的预算和计划的制定，采购项目的实施方案，信息公告，供应商资格审查，专家的选择，评审委员会的确定，评标标准的制定，开标、评标、定标，发布中标通知书，签订合同，履行合同，验收以及资金支付等一整套过程，每一个环节在操作时都要力求严谨、规范。

1.5 政府采购业务培训需加强，专业人员素质亟待提高

政府采购不同于一般的采购业务，它涉及经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、采购、评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理、货物以及工程等涉及采购等领域的相关知识和技能。随着政府采购工作的不断推进，政府采购规模的不断扩大，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍。人才的缺乏将会影响我国政府采购制度的快速发展。

1.6 政府采购提供的产品与采购人的要求还有差距

政府采购的目的是提高财政资金使用效率和效益，为采购人提供性价比较高的产品或服务。目前，实际执行中为数不少的采购人反映集中采购机构提供的产品高于市场价格，以及存在产品种类、型号单一等问题。产品不够丰富和价格差异一定程度上挫伤采购人实施政府采购积极性。

1.7 政府采购监督检查有待加强

目前，由于各种原因在一些地区还存在着政府采购管理机构和操作机构人员合一使用的现象，他们既承担着管理和监督职能，又直接从事政府集中采购活动，致使政府采购的监督管理存在重大隐患和缺位。这样不利于政府采购活动中有关环节的相互制约和监督，容易诱发新的腐败。因此，健全监督机制就显得愈发必要和迫切。

2 进一步发挥政府采购功能的建议

针对目前存在的问题和进一步发挥政府采购政策功能的要求，应采取以下对策。

2.1 加快法制建设的步伐

制度规范是政府采购发展壮大的保障。发达国家的政府采购已经实施了200多年，体系制度完备。可借鉴国外有益做法，建立一个多层次、系统性的政府采购法律体系。具体可分为三个层次：第一层次是基本法，即《政府采购法》，是政府采购工作的最高层次的规范，是指导政府采购工作的根本法，也是制定其他政府采购法规的依据。第二个层次是尽快出台《政府采购法实施细则》，这是对《政府采购法》的具体解释和补充。第三个层次是进一步完善地方性的政府采购法律制度体系，主要是指地方各级政府在不违反《政府采购法》的前提下，制定适合各地情况的采购政策、条例。

2.2 增强政府采购预算的刚性约束机制

政府采购预算编制是否科学、规范，采购项目是否完善、细致，直接关系到整个政府采购活动的质量。一是要优化政府采购预算表的项目，尽可能与政府采购目录项目相衔接。二是优化政府采购预算的编制。从预算编制入手，细化采购项目预算的编制工作，制定切实可行的采购计划，减少随意性。三是政府采购预算一经批复，要严格执行。对无采购预算或超预算采购的，财政部门不予支付采购资金，硬化政府采购预算的约束。四是严格预算调整。对必须调整的政府采购预算应加快办理进度。

2.3 继续扩大政府采购的规模和范围

按照“稳步发展，先易后难，稳步推进”的原则，在实施政府采购活动中因部门制宜，因时制宜，不断扩大政府采购规模和范围。一是要拓展工程项目领域的政府采购工作。我国还处于基础设施建设的大规模发展时期，公共部门工程领域财政支出较多，而这正是政府采购实施比较有限的范围。二是拓展服务采购的范围，继续扩大培训、会议、接待等服务项目实施政府采购，化解各种限制性因素，全面推进各种公共服务纳入政府采购范围。三是有效整合政府采购资源，采取上下联动，实现供应商库、评审专家库等采购资源的共享，积极推动县级政府采购工作开展，扩大其政府采购实施范围和规模。

2.4 规范政府采购行为，提高采购工作效率

一是继续深入推进管理职能与操作职能分离工作，进一步完善财政部门、集中采购机构、采购人、监督检查部门职责清晰、运转协调的工作机制。二是规范集中采购行为，优化集中采购程序和采购方式，在供应商资格审查、采购文件制作、评标环节等方面尽量缩短时间，从而达到提高集中采购效率的目的。三是优化内部岗位设置，建立协调高效运转的内部工作机制。制定严格的内部管理制度，包括质量控制制度、经济责任制度、内部工作规程、人员工作守则、档案管理制度、监督检查制度等，并对每个采购项目实行量化管理，明确时间要求，从机制上提高采购工作效率。四是创新采购方式，积极推行协议供货制度。对于配置标准、价格透明的通用设备实行协议供货制度，可以有效减少重复采购、小批量采购的次数，提高采购工作效率。

2.5 继续推进电子化信息系统建设和应用

目前，方式变更审批已经实现了电子化，还应进一步加快政府采购信息化建设步伐，开发建设统一的政府采购信息系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供使用者随时调用，实现政府采购管理和操作的电子化，提高政府采购的执行效率。在努力提高政府采购的信息化水平的基础上，完善网络体系，形成网络采购的大市场，大力推行网上采购，使采购过程更加快捷，采购程序更加规范。

2.6 逐步推进政府采购人员的职业化教育

尽快建立政府采购人员职业资格管理制度，制定我国政府采购人员作业准则和岗位标准，建立职业资格认证制度和培训考核制度。加大对现有政府采购人员的培训力度，逐步实现政府采购人员的专业化。一是加强对采购从业人员的培训。制定培训计划，明确培训目标，采用多种组织形式和方法，扩大和丰富培训内容，切实提高政府采购从业人员的业务水平和工作能力，尽快造就一支廉洁高效、业务精通的高素质队伍，以适应政府采购工作的发展需要。二是牢固树立服务意识，强化服务理念和大局观念，在服务中树立政府采购的形象，在服务的过程中赢得理解与支持。三是加强政治思想教育工作，强化采购人员廉洁自律意识，不断提高政治素养，使政府采购工作真正成为体现效率和效益的阳光工程。

2.7 强化监督约束机制

政府采购不但要完善内部监督机制，还要接受纪检、监察、审计等部门的监督，完善外部监督机制，形成有效而严密的内部和外部的监督网。一是制定和完善分散采购监督管理体系，加大执法检查力度，确保分散采购行为的规范。二是继续完善组织机构和操作流程相互分离、相互制约的监管机制，实行管、采分离；在具体操作过程中，做到采购、付款、验收等环节相分离，逐步形成有关各方相互制约的监督机制。三是坚决按照法律规定的透明度原则，在信息公开、采购流程、采购结果公告、采购纠纷仲裁等实行全面彻底公开，严格遵守《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等规章，促进全社会对政府采购的监督。

Government procurement system has been playing a more and more important role in terms of policy function, saving funds,raising funds efficiency and anti-corruption,however,problems still exist.The article analyzes the problems and proposes measures and suggestions on how to further strengthen the government's role of procurement.

government procurement;financial expenditure;management

A

1004-9746（2011）01-0027-03

魏艳红）

2010-12-07）