加强矿区土地规划管理

朱 伟

（淮南矿业集团资源环境管理部，安徽淮南 232001）

加强矿区土地规划管理

朱 伟

（淮南矿业集团资源环境管理部，安徽淮南 232001）

结合淮南矿区土地管理实际，从转变观念、创新工作机制和完善组织结构的角度出发，探讨了如何加强矿区土地规划管理。

矿区；土地规划；规划管理

0 引言

淮南矿区位于华东经济发达区腹地，安徽省中北部，横跨淮南和阜阳两市，矿区面积3 000 km2，煤炭资源量285亿t，占安徽省的74%，华东地区的50%。淮南矿区是国家规划建设的14个亿t级煤炭生产基地和6个煤电基地之一，中国首批循环经济试点企业之一，中华环境友好煤炭企业。

淮南矿业集团目前已办证土地资产共计4 333 ha。其中：集团公司所属单位用地面积3 000 ha，改制单位用地面积933 ha，分离单位用地面积400 ha。整个土地资源呈现点多面广、分布不均、较为分散的特点。为了抓好矿区土地管理，不流失每一寸土地，企业通过明确终端责任，建立责任机制，完善制度，不断加强土地控制和监管，履行监察职能，效果显著。

1 矿区土地管理的做法

1.1 树立先进理念

土地是企业的最宝贵资源和重要资本。淮南矿业集团积极转变传统观念，把土地作为资源和资本来看待，牢固树立“利用”是对土地最好、最有效控制的理念。每年根据存量土地实际情况，制定土地分类管理与利用方案，用好、盘活集团公司存量土地，努力开发建设地段较好、现有利用率较低的地块，或是直接将土地推向市场，通过公开转让等市场运作方式使土地直接变现，合理开发和利用了土地，以实现土地资源效益最大化。对于暂时闲置的土地，采取加强规划利用，调整用地结构方式，盘活土地。对市政建设等占用集团公司土地的，积极衔接政府部门，根据土地价值要求赔偿，不能无条件地占用集团公司土地。

1.2 成立专门机构

淮南矿业集团早在2003年就将除煤炭资源以外的所有资源与环境一体化整合，在全行业第一个成立资源环境部，统筹管理集团公司资源环境工作，其中包括负责矿区各类土地资源管理。为更进一步优化机构，适应转型要求，2007年进一步明确定位资环部是全公司非煤资源管理和环境保护的责任部门，是污染排放管理的内部执法部门，突出“指导、协调、服务、管理、监督”的职能，除管理土地资源外，也负责矿区采煤塌陷搬迁、征地、环境保护和资源综合利用等各项工作；同时，基层各矿也成立相应资环机构，负责涉矿的资源环境包括土地管理等各项工作，杜绝土地流失，做到守土有责。

1.3 健全管理机制

为规范化、制度化、程序化管理矿区土地资产，淮南矿业集团于2007年先后出台《淮南矿业集团土地管理办法》和《淮南矿业集团公司土地租赁使用管理暂行办法》文件，明确资环部是集团公司土地管理的业务主管部门，对土地监管和生产、建设用地征收负终端责任，各用地单位是本单位范围内土地管理的责任主体，负责矿区土地资源的完整性，集团公司每年将对各用地单位用地情况进行年终考核，对守土不力的单位将给予通报批评，直至追究主要负责人的领导责任。

1.4 落实管理责任

一是每年签订年度土地管理责任状。集团公司与每个用地单位签订土地资产管理责任状，并附图和坐标，要求用地单位管好土地，提高他们守土有责的意识，确保集团公司土地资源的完整性。

二是严格执行集团公司、基层单位两级管理机制，定期不定期巡查，制止侵占土地行为。重点将集团公司存量土地逐宗逐块地落实管理责任单位，确定各单位的土地管理范围。除各单位直接使用的土地外，依据就近管理原则，对未进行旧城改造的生活小区等历史上曾是该单位所辖土地，也列入其管理范围，所有基层单位都与用地单位签订土地使用协议，进一步明确土地主权和管理责任。

三是全面推行土地周巡查制和周报告制。各单位负责对其管理范围内的土地进行巡查、看护、制止违规占地等日常管理工作，对侵占集团公司土地行为，一旦发现立即制止。2010年淮南市潘集区某商厦占用集团公司土地，因发现早，处理及时，问题得到快速妥善处理，切实维护了企业利益。

1.5 实行土地分类管理

一是对已征塌陷地分清情况妥善处理。对于利用已征采煤塌陷地作为建设用地的，采取补办土地使用权证的方式确权控制；对已复垦及回收用于排矸的采煤塌陷地，加强利用和看护；对历史原因造成土地基础资料丢失、不完整，但企地双方暂无争议的资源类土地，采取维持现状加强利用的方式，同时加强征地及批准资料的收集与补充工作；对暂时不能作为建设用地加以利用的已征塌陷地，维持现状，暂不办理土地使用权证，以减少土地使用税的费用支出，降低用地成本，视今后建设项目需要，再补办相关土地使用权证。

二是对分离、改制单位所使用土地，主要采取租赁（集团公司收取土地使用租赁费，使用单位交纳土地税）、使用（集团公司不收土地使用租赁费，由使用单位交纳土地税）和委托管理（由集团公司交纳土地税）等3种方式，签订有关协议进行管理控制。

三是对权属有争议的土地，进一步加强土地权属资料的档案化管理，健全土地基础资料的收集、整理、移交、归档等制度，通过法律程序予以解决类似问题。

四是对市政建设占用的土地，由集团公司与政府有关部门进行商谈，按国有土地使用权收回的相关规定，要求给予土地收回补偿，并及时变更地籍产权资料。

五是对边缘零星地块、铁路（公路）取土地及易被侵占的林地、农用地等，采取签订土地租赁或借耕协议等方式，明确主权，加以控制。

六是对新建设项目用地，淮南矿业集团目前正处于快速发展期，对新建项目用地要积极办理土地使用权证，完善土地使用手续。

1.6 加强土地基础资料管理

由于集团公司土地点多面广，征地时间跨度大，土地来源复杂，加之单位和土地管理机构变动较为频繁，存在土地基础资料缺失的现象。目前建立了局矿二级土地管理台账及土地管理报表体系，建立完善地籍管理数据库，包括土地资产管理台账、土地租赁管理台账、土地使用台账，并制作了纸质和电子文档两种，做到文字、图纸、明细三者统一，土地管理基础工作正在逐步加强与完善。

1.7 加大对守土有责管理过失的处理力度

不断加大土地监察力度，坚持对守土不力单位给予严厉处罚和通报批评，积极规范用地行为。集团公司每年都开展“存量土地和外单位（个人）侵占土地情况专项调查”工作，深入现场检查用地情况。2007年对其中2个矿的管理行为进行了调查、通报批评，引起极大反响，起到了很好的警示作用，促使各单位高度重视土地管理工作，进一步规范了工作秩序。

2 存在问题的分析

2.1 被侵占土地收回十分困难

外单位（个人）侵占集团公司土地行为多表现为“零星、分散、小面积蚕食”的特点，其中的历史成因也各不相同。由于企业没有行政执法权，被侵占土地的收回，一是主要依靠地方行政执法部门来收回，二是通过法律程序收回土地。由于存在少数政府部门不作为和存在诉讼时间长、执行不力等现象，极易形成实际长期侵占的局面，造成被侵占的土地不能及时回收。

2.2 淮河以南矿区塌陷地和老宅基地征地资料不完整，易引发争议

新庄孜矿、老谢三矿已征采煤塌陷地的征地协议及国土部门批准资料缺失，只有矿业集团的已征采煤塌陷地平面图。从新庄孜矿新淮工业广场及新庄孜电厂灰场土地回收来看，地方目前没有争议。老谢三矿已征采煤塌陷地未作其他用处，地方有无争议尚不知道。淮河以南矿区老宅基地征地资料不完整，特别是年代较久的征地协议及国土部门批准资料缺失严重，若遇法律纠纷，将十分困难。目前，正在多方查找、收集资料，从矿、局、市、省国土部门和档案部门查找。

2.3 位置较偏远的农林地管理难度大

矿业集团农场用地多处于偏远地区，其周边都是当地农民土地，由于种种原因曾多次发生农民抢种农场地的事件，纠纷不断。例如：原四十二处农场土地多次遭到农民强收强种，协调难度很大。农林地的管理要作为土地管理的专题问题，研究解决办法。

2.4 分离单位用地管理难度大

集团公司已旧改小区管理和未改造生活区的房产管理都委托分离单位管理，小区外零星、少量尚不便规划利用的存量土地和生活区的土地都不在其管理范围内，存在“两张皮”现象。因各种利益驱动，多次发生侵权乱建房屋的事情以及私自出租生活区土地的行为。虽采取措施，及时制止，但因对分离单位无约束力，控制难度很大。

3 对策和建议

3.1 坚持严格的管理机制

明确各生产矿（厂）对本单位所管辖土地负终端责任。矿长（厂长）是第一责任者；各改制单位土地产权归集团公司，实施土地租赁有偿使用，并对其租赁使用和托管土地的管理控制负终端责任。资源环境部作为土地主管部门，对土地监管负终端责任。

坚决贯彻执行严格的责任机制：一是坚持集团公司和各单位两级动态巡查机制，及时发现和制止违法侵占土地现象；二是坚持土地监察机制，对违规使用管理土地的现象下发监察文书，督促及时整改；三是严格查处机制，坚持制度刚性，对因管理不善和控制监管不力导致集团公司土地流失的进行严格查处，确保集团公司存量土地的权益不被侵害。

3.2 加强土地基础管理

在现有基础上，继续建立和完善局矿两级土地管理台账及土地管理报表体系，实行土地管理季度报表制度，完善地籍管理数据库。需下大力气加强集团公司各单位土地权属资料的档案化管理，在进一步收集、补充、完善权属资料的基础上，通过法律程序解决类似问题。

3.3 对被占用土地等疑难问题的解决办法

对历史形成的被占用的土地及有产权纠纷的土地进行分析，分类处理。一是对市政公共基础建设占用的集团公司土地，由集团公司与政府有关部门进行商谈，按国有土地使用权收回的相关规定，要求给予土地收回补偿，并及时变更地籍产权资料。二是对无开发价值又难以管理的边缘零星地块、铁路（公路）取土地及易被侵占的林地、农用地等，采取签订土地租赁或借耕协议等方式，明确主权，加以控制。关于农林地的管理要作为土地管理的专题问题，研究解决办法。三是对其他被外单位和个人占用的土地，要收集证据，向当地政府部门报告、备案，积极争取当地行政执法部门的支持与配合，制止侵占行为；对仍不能制止的侵权行为，积极准备相关土地权属资料，通过法律程序收回土地。

3.4 积极探索土地管理和利用新机制

加大对违规用地处理力度，管好、控制好、利用好土地资源，不流失每一寸土地。继续探索土地管理新机制，尤其加强土地动态巡查机制，杜绝土地违规现象。深入研究存量土地利用方案，积极盘活土地资源，建设项目用地尽量使用存量土地，向集团公司提出存量土地利用建议方案，提高利用率。深入研究土地税费政策，最大程度合理运用免税项目，降低税费支出。加快土地确权办证及强化土地基础台账管理。

3.5 争取政府出台塌陷地税费减免政策

根据安徽省政策规定，对未征采煤塌陷地应缴纳耕地占用税（耕地37.3万元/ha，基本农田55.97万元/ha，塌陷地面积按11 333.3 ha计算，一次性缴纳42亿元），对已征塌陷地应缴纳土地使用税情况（5元/m2，按3 333.3 ha计算，每年约需1.6亿元），目前随着开采强度逐渐加强，塌陷地面积正逐年扩大，税费支出将越来越高。建议政府考虑煤矿行业的特殊性，出台相关减免政策，切实减轻所有企业负担。

4 企业土地管理成效

企业土地管理工作受到省国资委、省国土厅和市政府的高度评价，充分肯定淮南矿业集团在维护国有企业土地资产完整性，最大限度盘活土地价值做的有益尝试和积极探索，为同类国有大型企业土地管理工作提供了一定的经验，效果很好。

目前，集团公司所属各单位都结合土地实际进一步细化、量化了土地管理责任，落实了责任部门和责任人。加强了制度建设、资料及台账管理、土地动态巡查和报表管理等方面的工作，强化了土地动态周巡查和周报告制，形成了有效的土地管理体系，按土地管理责任书的要求，做到守土有责。比较有特色的有：

老矿区事务管理处建立完善了处、工作站（片区）两级管理体系，做到“一个坚持、四个做好”。即坚持动态日巡查；做好耐心细致的解释工作；做好责任制落实；做好基础资料管理和做好与地方政府执法部门的沟通配合工作。执行日巡查制，提高了巡查频度，实现了土地动态巡查全覆盖；对侵权行为坚持“一事一档”，及时、有效加以制止，保证了土地不流失、不被侵占。

新庄孜矿采取“两条线并行”方式强化土地动态巡查。一是将土地动态巡查纳入矿保卫科治安巡查的内容；二是资环部门的巡查，两者有机结合，取得了较好的效果。

潘一矿高度重视守土职责，采取有效措施，及时制止潘集某商厦侵权行为，切实维护企业利益。

矿业分公司积极收集土地权属资料，建立了现有土地权属资料的电子档案，精细化、规范化管理基础资料。朱集项目部、潘北矿注重资料管理，及时分类整理，编号归档，较好地实现了档案化管理。

[1]肖尚红.矿山退化土地改良实验 [J]. 能源环境保护，2010（4）：34-35.

[2]孙伟光，吴祥云，张丹梅.露天矿土地复垦综合预控研究 [J].能源环境保护，2010（2）：13-15.

Strengthen the Management of Mining Land Planning

Zhu Wei

In this paper,we combine with actual land management in Huainan mining area,from the angel of changing concept,innovating working mechanism and perfecting the organization structure,discusses how to strengthen the management of mining land planning.

mining area;land planning;planning and management

F301.23

A

1000-4866（2011）03-0051-04

朱伟，男，1981年11月出生，毕业于河南理工大学（土地资源管理专业），学士学位，土地规划工程师，房地产经济师，现在淮南矿业集团工作。

2011-06-23

2011-07-07