规制视角中的开放大学

□李江

规制视角中的开放大学

□李江

无论从应然还是从实然的角度看，开放大学既具有公共产品属性，又具有产业和市场属性，存在市场失灵的问题，因此必须对开放大学进行规制，以确保公共产品的有效供应，同时避免市场失灵。对开放大学实施规制，包括：进入规制，如建立开放大学的基本条件和设置标准、开放大学的注册进入制度、信息传输体系业务进入制度、学习中心设置标准和注册进入制度、不同办学体系间转换成本的规制制度；质量规制，如全国统一的开放教育质量保证框架、开放大学的教师任职资格制度、开放大学的审计制度；信息规制；联网规制。

开放大学；规制；政策

建设开放大学是实现我国教育发展目标、建设人力资源强国、构建终身教育体系和学习型社会的重要战略举措，服务终身教育是开放大学的核心理念，开放、灵活是其基本特点，这已成为大家的共识。开放大学不同于一般的普通高校，也不同于成人高校。它既要开展学历教育，又要开展非学历教育；既要办学，又要服务；既是一个办学实体，又是一个办学系统；既强调开放灵活，又强调高质量。因此，研究开放大学的建设规律，探索终身教育模式，建设开放、灵活、高质量的开放大学，是摆在我们面前的历史任务，也是国家教育体制改革试点必须解决好的问题。然而，开放大学建设没有现成的答案，需要我们探索和研究。我主要从规制的视角谈谈对开放大学的认识，主要谈两个观点：一是规制视角中的开放大学是准公共产品，具有市场属性，必须规制；二是应当对开放大学实施进入规制、质量规制、信息规制和联网规制。

一、规制视角中的开放大学是准公共产品，具有市场属性，必须规制

1.规制的基本概念

规制是在以市场机制为基础的经济体制里，社会公共机构为了实现一定的政策目标，依照一定的规则，运用法律政策、行政或劝告的手段，对市场经济主体活动进行限制的行为[1]。按照规制经济学理论，市场是规制存在的理由和规制政策的前提。通常公共产品和市场失灵被认为是政府规制的客观基础。规制的目的是纠正市场失灵，促进市场竞争，协调社会成员的利益，规范市场秩序，提高资源配置效率，增进社会福利[2]。

2.开放大学具有公共产品属性

从应然的角度看，开放大学具有公共产品属性。理由有三：第一，开放大学的办学目的不是谋求利益，获得利润，而是适应社会成员终身学习的需要，属于公益性事业。第二，举办开放大学，构建终身教育体系，提供终身教育服务是政府的责任。第三，开放大学提供的终身教育服务，任何人都应该可以接受，同时任何人都不能不让其他人接受，从这个意义上讲，开放大学提供的教育具有非排他性和非竞争性。

从实然的角度看，开放大学同样具有公共产品的属性。理由是：教育是非营利性事业，学校是非营利性组织，它所提供的产品和服务是一种典型的公共产品，这也是世界各国都普遍认可的事实。从世界各国的实践看，开放大学多采用政府补贴与收费相结合的多元投入的方式。可见，从实然的角度看，开放大学同样具有公共产品的属性，是准公共产品。

综上所述，无论是从应然还是从实然的角度看，开放大学都具有公共产品的属性，是准公共产品。

3.开放大学具有市场和产业属性

从应然的角度看，开放大学具有产业和市场属性。一方面，开放大学具备市场需求、产业资本、产品质量、产业成本核算以及产业经济效益等产业基本要素。另一方面，开放大学具有产业化的本质特征，作为以继续教育为主要任务的开放大学，不属于国家义务教育的范畴，必须根据市场的需求调节自身发展，按需办学。

从实然的角度看，开放大学同样具有产业和市场属性。在西方发达国家，教育已经成为重要的产业。按照20世纪30年代以来世界上广泛流行的三大产业分类法，教育属于第三产业。西方国家在国民经济分类统计中，早已将教育产值作为第三产业产值的一个重要构成部分，直接计入国民生产总值中。1985年我国在首次产业划分的时候，就已将教育作为第三产业[3]。目前在世界范围内，教育与市场机制的结合也已经成为不争的事实，在教育领域引入市场竞争机制，已经成为世界教育发展的重要趋势。

4.开放大学的市场失灵

公共产品是西方学者承认市场机制失灵的最主要领域。开放大学由于其公共产品的属性，决定了它不能完全通过市场的途径去解决，需要政府主导、政府投入。同时，根据公共产品的理论，公共产品的生产具有自然垄断性，而自然垄断产业具有成本弱增性。垄断企业会本能地追求自身利益最大化而定高价。另外，如果不加规制，放开进入，过度竞争又可能导致重复投入、效率低下等市场失灵的情况。

基于以上的分析，我认为，无论从开放大学的公共产品属性角度，还是从开放大学的市场失灵角度，都必须对开放大学进行规制，以确保公共产品的有效供应，同时避免市场失灵，这是开放大学健康发展的重要保证。

二、应当对开放大学实施进入规制、质量规制、信息规制和联网规制

1.开放大学的进入规制

开放大学的进入规制需要考虑它是自然垄断业务与竞争性业务并存的一个行业，应区别具体的业务领域，分别制定进入规制政策，以实现规模经济和竞争经济相兼容的有效竞争。一方面，要采取放松进入的规制政策，允许进入，以形成竞争，发挥竞争机制的积极作用。另一方面，又要适当控制进入，以避免重复建设、过度竞争，导致行业内学校不可维持的问题。具体而言，对于竞争性业务领域应该采取适当放松的规制政策；对于自然垄断性业务领域，由于存在较为明显的规模经济，过度竞争会增加生产成本，最终不利于消费者，因此应当采取严格控制的规制政策。也就是说，在开放大学体系建设中，要区别不同的情况，采取不同的进入政策。

开放大学进入规制的基本思路是：建立标准，注册进入，加强沟通。可以考虑建立开放大学的基本条件和设置标准、开放大学的注册进入制度、信息传输体系业务进入制度、学习中心设置标准和注册进入制度，以及不同办学体系间转换成本的规制制度。

（1）开放大学的基本条件和设置标准

国家层面应当制定开放大学的基本条件和设置标准，明确开放大学的进入条件。只有满足这些条件和标准的学校才能开展开放大学的相关教育服务业务。开放大学的设置标准可以参照大学设置标准，并结合开放大学的特点进行制定。

（2）开放大学的注册进入制度

基于竞争性基本特征的分析，长远来看，开放大学应当采取适度放松的进入政策，只要符合开放大学设置标准，经过规定的审批程序审批后，即可注册进入。但是，在制定进入规制政策的时候，有三个问题必须考虑：一是适度放松进入不等于完全放开，仍然需要适当控制进入，以保持能维护规模经济的市场竞争度。二是在试点的初期，相关的体制机制还没有完全建立，需要采取相对严格的准入制度。三是考虑到本行业具有区域垄断的技术经济特征，需要在一定程度上实施区域垄断的规制政策，以维护规模经济，避免因重复投资和过度竞争而导致每个体系不能得到充分利用而造成教育资源的浪费。

（3）信息传输体系业务进入制度

开放大学业务中的信息传输网络体系业务存在较为明显的规模经济性，应当采取严格的准入政策，以控制新体系的进入。因为过度竞争会增加生产成本，引发重复建设，无法保证规模经济的市场竞争度，导致行业不可维持，最终不利于消费者。因此，对这些领域的进入规制的基本政策应该是，严格控制新体系的进入，只允许一个或者少数几个体系进行经营。

（4）学习中心设置标准和注册进入制度

学习中心是开放大学办学网络体系的重要组成部分，也是开放大学质量保证的一个最基本构成要素。为规范学习中心建设和学习支持服务活动，确保教育教学的服务质量，国家应统一建立学习中心建设标准，符合这些标准的学习中心经过批准以后才能进入。

（5）不同办学体系间转换成本的规制制度

开放大学体系在发展过程中有可能出现新学校进入时顾客惯性低效率的问题，以及消费者在选择不同学校时转换成本的问题，因此需要实施必要的规制，基本思路是：由国家制定政策，确保学分在各个办学体系间能够相互转移。可以考虑在开放大学设置标准中明确提出，进入学校必须承认其他学校颁发的、符合国家规范的证书和学分，并将此作为大学注册准入的要件明确下来，以保证学分和证书可以在不同的学校体系间进行转换。

2.开放大学的质量规制

质量规制是开放大学规制的主要制度，目的是确保人才培养的质量。开放大学的质量规制不仅要确保开放大学能够吸引学习者，确保自身的高质量，同时要确保学习者无论在什么地方参加学习，都可以拥有相同的质量标准，还要确保学习者获得的相关证书可以在全国范围内使用。关于开放大学质量规制政策体系，现行政策中已有一部分内容，就是高等学历教育办学层次的审批制度、专业设置核准制度等。除了这些已有制度外，还应该在国家层面建立全国统一的开放教育质量保证框架。另外，开放大学教师任职资格制度和审计制度，也是非常重要的质量规制制度。

（1）全国统一的开放教育质量保证框架

建立全国统一的开放教育质量保证框架，需要明确三点：一是应当明确开放大学的基本条件和设置标准。二是应当明确开放教育质量标准，以及开放大学注册审批机构标准。三是应当明确学业标准、基本修业年限、办学类型、办学层次、专业设置、办学规模、入学资格、毕业资格以及证书发放，等等。对此，相关的开放大学必须遵守。

（2）开放大学的教师任职资格制度

对于开放大学来说，教师任职资格制度非常必要。因为开放大学的教师除了应该具备普通高校教师应当具有的学科专业能力、教育教学能力之外，还必须熟悉远程教育的教学规律，掌握远程教育的基本教学技能。这是开放大学保证教学质量非常重要的一点。我认为，开放大学的教师应当具备“三证”，即学历学位证书、教育教学资格证书和远程教学资格证书。其中学历学位资格证书保证教师的学科专业水平，教育教学资格证书保证教师的教育教学水平，远程教学的资格证书保证教师远程教学的能力和水平。

（3）开放大学的审计制度

开放大学的审计制度应当由内审和外审制度组成。外审由监管部门负责，每三到五年审计一次，审计结果要与学校的拨款、评优和退出机制相挂钩，否则只能成为一个空的制度。内审制度则由学校根据国家统一的开放教育质量保证框架，以不断改进和提高教育服务质量为宗旨，每年审计一次，并将审计报告报送上级监管部门进行审核备案，审核备案结果与拨款、评优以及退出相挂钩，使制度落到实处。

3.开放大学的信息规制

信息规制的目的是消除虚假信息，减少由于信息不对称和外部行为造成的市场交易成本，以保护消费者利益。开放大学的信息规制，除了现行的广告规制制度、学历教育广告审核制度之外，政府还应当在开放教育质量保证框架中设置相关的信息规制条款。比如，明确规定开放大学在营销和广告中相关信息必须遵守道德规范，清晰准确，符合其注册业务范围；明确规定在营销和广告中相关信息的审批制度；明确开放大学必须遵守信息披露和公平原则，在学生注册前告知他们将要得到的教育服务和所享有的权利与义务，并确保学生能够及时获知自己当前准确的学习状况。

4.开放大学的联网规制

联网规制所要解决的问题，是消费者在选择不同学校时的转换成本和顾客惯性，以及行业内原有体系阻碍新体系进入时的低效率障碍问题。一方面，可以考虑建立一个全国统一的资格认证框架制度，明确各级各类教育的证书和文凭之间的连续关系。这个关系全国认可，不受学校和地区的限制，从而自顶层构建起衔接和沟通各教育系统之间的立交桥，实现相互沟通。另一方面，实行学分互认制度。国家在开放大学设置标准中应该明确规定，注册的学校必须承认其他学校颁发的、符合国家规范的证书和学分，并将之作为注册进入的一个要件，进入的学校必须承认并遵守这个规则，从而为消费者构建起畅通的学习通道，同时解决和消除消费者在选择不同学校时的转换成本和顾客惯性，减少新学校的进入障碍和低效率问题。

[1]王雅莉，毕乐强.公共规制经济学[M].北京：清华大学出版社，2005：12.

[2]王健，高建良.现代经济学基础[M].北京：经济科学出版社，2002：65-73.

[3]易谅容，陈志刚.现代远程教育：产业性质与市场机制[J].湖南师范大学教育科学学报，2003，（2）：57.

[4]澳大利亚质量培训框架（AQTF2007）.

（本文系作者在“学者视角中的开放大学”专家论坛上的学术演讲整理稿）

李江，教授，广东广播电视大学副校长。

责任编辑 石 子

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