《土地管理法》第七十七条辨析

□李光华

《土地管理法》第七十七条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”

该条文包含两个条款，分别规定了对两种非法占地情况的处理：一是对未经批准或骗取批准非法占用土地建住宅的；二是对超过规定的住宅用地标准多占土地的。对第一种情况的处理办法是，不区分是否符合土地利用总体规划，一律“限期拆除”，并且没有规定罚款；对第二种情况的处理办法是，“以非法占用土地论处”，也就是依据《土地管理法》第七十六条关于非法占用土地的一般规定，区分是否符合土地利用总体规划，对于符合的予以没收“新建的建筑物和其他设施”，对于不符合的“限期拆除”，并且“可以并处罚款”。

不难看出，第七十七条的两个条款，对于农民住宅涉及非法占地的两种情况，在处理上有两点不同：一是对于新建的房屋，有没收或拆除与一律拆除的不同；二是有可以并处罚款与不予罚款的不同。

笔者认为，对于农民住宅涉及非法占地的两种情况，应一样处理。理由与建议：

第一，“限期拆除”是对违法建筑物、构筑物的最严厉的惩罚措施。没收，一方面避免了社会资产的毁坏，同时也为下一步的较温和处理留有余地。按照《土地管理法》第七十六条，对于一般非法占地中符合土地利用总体规划的尚且有“没收”的处理方式，为什么对待农民的住宅却偏偏采取最严厉的惩罚措施呢？所以建议将七十七条前款对建筑物的处理与后款相统一，对于符合土地利用总体规划的采取没收的方式。

第二，第七十七条前款没有规定罚款，笔者理解这是对农民住宅非法占地这种特定的违法形式示之以宽，厚待农民，与多年来致力于减轻农民负担的大趋势相一致。后款则包含有“可以并处罚款”的意思，建议将后款的规定与前款相统一，凡涉及农民住宅非法占地的，不予罚款。