加快东营市城乡一体化进程的研究

刘裕民

(中共东营市委党校经济学教研室,山东东营 257091)

加快东营市城乡一体化进程的研究

刘裕民

(中共东营市委党校经济学教研室,山东东营 257091)

随着《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的批复和实施,东营市推进城乡一体化面临着新的机遇和挑战。目前,东营市在推进城乡一体化方面存在着城乡布局规划不够合理、基础设施建设差距过大、农民收入增长缓慢、城乡公共服务不均等问题。东营市应当从战略高度树立城乡一体的规划理念,进一步加大政府投入,多渠道筹集资金,完善城乡基础设施建设,多途径促使农民增收,加快推进城乡基本公共服务均等化,推进重点领域改革创新,切实增强农村发展活力,以满足更高层次的城乡一体化需要。

东营市;城乡一体化;问题;对策

《中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报》明确指出:“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设,统筹城乡发展,加快发展现代农业,加强农村基础设施建设和公共服务,拓宽农民增收渠道,完善农村发展体制机制,建设农民幸福生活的美好家园”。近年来,东营市坚持以城带乡、以工补农、油地结合,探索出了一些具有东营特色的好经验、好做法。温家宝总理、回良玉副总理对东营市加快推进城乡一体化工作作出重要批示,要求将东营市的经验和做法在全国推广。随着《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的批复和实施,东营市推进城乡一体化又面临着新的机遇和挑战。因此,准确把握东营市城乡一体化的现状,认真分析存在的问题,提出加快推进城乡一体化的建议具有重要的现实意义。

一、加快东营市城乡一体化进程的意义

(一)城乡一体化的概念

城乡一体化的思想诞生于20世纪。随着改革开放的深入,特别是在20世纪80年代末期,由城乡隔离导致的各种经济社会矛盾日益激化,城乡一体化的思想逐渐得到重视。所谓城乡一体化,根据全国科学技术名词审定委员会的定义,就是“要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变长期形成的城乡二元经济结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。”

具体而言,城乡一体化应包括以下方面的内涵:

一是经济的融合。经济的融合就是要按照逐利的原则,促进一切生产要素,包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力,按照人本的思想,在增长和发展的过程中流动起来,形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新机制。

二是社会的融合。社会的融合就是要按照人本的思想,破除“重城市、轻农村”的想法和做法,鼓励城乡生活方式的趋同、公共服务的公平享用,不断缩小城乡差距、工农差距和地区差距,实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

三是空间的融合。空间的融合就是要“合理利用城乡空间,强化生态环境保护,妥善安排产业发展、城乡建设和区域基础设施建设,促进城乡之间基础设施建设衔接和配置一体化,在兼顾各方面利益的基础上促进合作,有序竞争”[1]。

(二)东营市加快推进城乡一体化进程的必要性及其意义

东营市地处黄河三角洲,是全国第二大油田——胜利油田所在地,教育部直属全国重点大学——中国石油大学(华东)、济南军区生产基地坐落在这里。作为典型的石油资源型城市,城乡二元经济结构还比较明显。一方面,石油工业经济实力雄厚,工业化进程不断加快,城市建设突飞猛进;另一方面,尽管农业农村经济不断发展,但农业和农村经济还很薄弱,加快推进城乡一体化非常必要。加快推进城乡一体化进程有以下意义:

1.加快推进城乡一体化进程有利于从根本上消除城乡二元结构,有效解决“三农”问题

东营市建市以来,经济社会发展取得了巨大成就,但是由于历史的原因和政策的偏向,城市和乡村发展存在巨大差异,突出表现就是工农关系不协调,城乡经济社会发展失衡,城乡居民收入差距逐渐扩大。加快推进城乡一体化进程有利于打破城乡二元结构,同步推进工业化、城市化和农村现代化,最终有效解决“三农”问题。

2.加快推进城乡一体化进程有利于维护社会稳定

1961年“华八井”的试油成功,拉开了胜利油田在这一区域进行大规模石油勘探开发会战的序幕,油田开发建设的性质决定了大量农用地被占用。同时,东营市是 1983年成立的新建市,多年来也面临着城市规模不断膨胀的问题。因此,建立城乡一体的社会保障和就业体系,切实解决失地农民的就业和生活问题显得尤为重要。加快推进城乡一体化进程可以统筹兼顾各方面利益,减少不稳定因素,维护和实现社会公平正义,形成油、地、军、校和谐相处的新局面。

3.加快推进城乡一体化进程有利于促进全面小康社会建设

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出:“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农民增收仍然困难,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要加快。”东营作为一个典型的资源型城市,“三农”问题的形势更为严峻,加快推进城乡一体化进程可以使城乡之间的各种生产要素合理流动和优化配置,产业发展布局更趋合理,从根本上解决农村经济社会发展的问题,实现富民强市奔小康的战略目标。

二、东营市加快城乡一体化的有利条件和存在的问题

(一)东营市加快城乡一体化的有利条件

东营市建市20多年来,经济和社会迅猛发展,为进一步加快推进城乡一体化提供了以下十分有利的条件。

1.坚持科学发展,为推进城乡一体化奠定了雄厚的物质基础

2009年,东营市的人均国民生产总值、人均财政收入、人均储蓄存款余额、人均消费水平都居山东省前列。2009年与建市时的1983年相比,国内生产总值增长了37倍,财政收入增长了28倍,居民储蓄存款增长了531倍,城乡人口比例已由原来的1︰9转变为4.3︰5.7。东营市高度重视农村的发展,农村发生了巨大的变化:2009年与建市时的1983年相比,在稳定发展粮棉的同时,水产品总量由6573吨增加到423586吨,增长了63倍;肉类总量由7535吨增加到221117吨,增长了28倍。同时,区域内工业强劲发展,2009年东营市规模以上工业企业达到909家,同比增加118家;完成现价产值4395.3亿元、增加值1457.9亿元,同比分别增长了18.6%和13.1%;实现主营业务收入4423.1亿元,同比增长6.96%;完成利税748.3亿元,位列山东省第3;实现利润484亿元,位列山东省第2。①建市20多年来的发展成就,为加快推进城乡一体化奠定了较为坚实的物质基础。

2.坚持“五统”并举,构筑了城乡一体化发展的新格局

近几年,东营市按照“工农互补、城乡互动”的思路,坚持“五统”并举,城乡改革配套互动、协调推进,走出了一条城乡统筹发展、工农协调推进的新路子。一是统筹城乡规划布局,突出了“三农”重中之重的地位。结合东营市委《关于深入贯彻落实党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的意见》和东营市委、市政府《关于进一步推进统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见》的要求,制定了全市城乡一体化发展规划。二是统筹城乡经济发展,拓宽了农民增收渠道,农民收入有了大幅度的提高。2009年东营市农民的人均纯收入由1983年建市时的290元增加到7326.91元,增长了24倍多。三是统筹社会事业发展,促进了农村社会全面进步。农村义务教育、卫生事业、文体事业、计划生育、社会保障有了明显改善,如2009年农村小学生均公用经费标准由300元提高到320元,农村初中生均公用经费标准由400元提高到470元,①有力地促进了城乡教育均衡发展。四是统筹城乡基础设施建设,保证了农业生产和农村生活条件的好转。2009年,东营市财政用于“三农”方面的支出达到17.44亿元,其中市级支农资金7.89亿元,比上年增长8.04%。五是统筹城乡社会保障,提高了农民生活质量。2009年农民人均住房面积由14.92平方米增加到33.81平方米①,农村住房条件有了极大的改善。

3.加强组织领导,建立了推进统筹城乡发展的新机制

为了保证城乡统筹发展战略的实施,东营市从改革体制入手,着力加大对“三农”的支持力度,着重建立推进统筹城乡发展、解决“三农”问题的长效机制。一是建立了组织领导机制,建立了由党委、政府牵头,部门各负其责,社会力量积极参与的组织领导机制,形成了推进统筹城乡发展的强大合力。二是建立了人才支持机制,坚持干部下派帮扶制度、坚持选聘科技人才到乡村任职、协调胜利油田开展帮扶乡镇工作、加强农村干部教育培训工作等,这些机制的落实,起到了把“输血”与“造血”结合起来的作用,为农村发展强筋壮骨。三是建立了资金投入机制,确立了“用老板的钱干发展的大事,用财政的钱办百姓的难事”的思路,有力地促进了农业和农村经济的发展。四是建立了督促落实机制,确立了以目标责任制为核心的工作落实机制,把统筹城乡发展纳入各级决策目标、执行责任、考核监督体系,按照领导成员分工、部门分清职责,将工作目标任务细化分解,落实到人,确保城乡统筹发展的任务措施落到实处。

(二)东营市推进城乡一体化过程中存在的问题

东营市在推进城乡一体化进程中已取得了可喜的成绩,但是,作为一个农业人口占多数的典型石油资源型城市,城乡二元结构矛盾突出,在推进城乡一体化进程中还存在着一些矛盾和问题。

1.城乡布局规划特别是村镇布局规划不够合理

目前,东营市300人以上村庄规划已编制完成,需要保留的300人以下村庄规划正在编制,县域城镇体系规划和小城镇总体规划还未调整修编,但这些规划都是村规划村、城镇规划城镇,还没有把城市和乡村作为一个整体来规划。

2.城乡基础设施建设差距过大

这主要表现在部分农村基础设施建设(包括农田水利基本建设、农村等级公路、村庄主街道、自来水管道等)陈旧、老化,特别是相当一部分农村环境脏乱差问题较为突出,东营市还有51.2%的自然村没有实施垃圾集中处理,80%的自然村没有完成改厕,75%的村生活用主要能源使用柴草。①

3.农民收入增长缓慢

一方面,从自然环境看,东营市土壤结构盐碱化比较严重,直接影响了传统种植业的发展,增加了经营农业的成本;另一方面,从市场环境看,东营市农业社会化服务体系相对比较薄弱,农村中介组织不发达,农民的组织化程度低。一家一户小农经济,分散生产,信息不灵,难以承受市场风险和利益损失。

4.城乡公共服务不均等

由于受城乡二元经济结构的影响,东营市农民和城镇居民在经济待遇、文化教育、劳动就业、社会保障等方面还存在一定的差距,城乡一体化协调推进的体制和机制尚未真正建立。2009年东营市城镇居民家庭人均可支配收入为21312.53元,而农村居民家庭人均纯收入为 7326.91元。①城镇居民绝大多数住上了宽敞、明亮、卫生的楼房,且环境优美清洁,而农民的居住条件相差很多,还有一些人居住在低矮、黑暗、潮湿的土坯房里,且环境脏乱差。

三、东营市加快推进城乡一体化的对策和建议

针对推进城乡一体化进程中出现的矛盾和问题,东营市要以实施国家战略,建设黄河三角洲高效生态经济区牵动全局,以增加农民收入为核心,以改善农村民生为根本,以破除城乡二元结构为着力点,积极推进体制机制的创新,加快形成城乡经济社会一体化发展新格局,在新起点上推动农村经济社会又好又快发展。

(一)转变发展观念,树立城乡一体的规划理念

“城乡规划是引导城镇化健康发展的重要依据和手段。要坚持城乡统筹规划管理,按照城镇化人口转移趋势,优化城乡居民点布局;要推动城乡规划全覆盖,统筹城乡基础设施和公共服务设施建设;要完善规划实施手段,加强对‘城中村’和城乡结合部的规划管理;要切实提高规划的科学性、权威性和严肃性,强化规划强制性内容的约束力,提高公众参与程度。”[2]东营市要适应从国家层面上推进黄河三角洲开发建设的需要,必须以统筹城乡规划为先导,以缩小城乡差距为重点,通盘考虑和规划城市建设和农村发展。一是要结合黄河三角洲高效生态经济区建设,抓紧研究制定东营市推进城乡一体化发展纲要,指导各县区搞好城乡一体化发展总体规划,加强各县区之间、各专项规划之间的衔接。二是要利用调整修编县域城镇体系规划和小城镇总体规划之机,以县区为主体,按照人口集中、产业集聚、土地集约的思路,以扩大县城、壮大重点镇、建设中心村(农村社区)、合并偏远小村为重点,编制县域城乡一体化发展总体规划,尽快在城乡产业发展、基础设施建设、社会公共服务、生态环境建设等方面形成“一体化”格局。三是要抓住当前新一轮土地利用总体规划修编和城乡建设用地增减挂钩试点的有利时机,与城市总体规划、县域城镇体系规划相衔接,统筹安排中心城区、小城镇、中心村周围的建设用地和基本农田,为经济建设、城镇发展和农房集中建设预留用地空间。

(二)加大政府投入,多渠道筹集资金,完善城乡基础设施建设

要“按照统筹城乡发展的要求,不断加大以工促农、以城带乡的力度,加大国家对农业的支持和保护力度,促进公共财政向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、公共设施向农村延伸,借助工业化、城镇化的力量推进农业现代化,逐步实现城乡要素平等交换,不断巩固和加强农业基础地位”[3]。城乡基础设施建设资金,特别是农村基础设施建设资金,除了政府要在公共财政上加大投入外,还要引入市场机制,吸引社会资金的支持,积极探索建设资金来源的多元化。要调动各方面的积极性,鼓励社会筹资、企业赞助、个人捐款提供建设资金,努力营造全社会关心、支持、参与农村基础设施建设的浓厚氛围。各级政府基础设施建设投资要向农村倾斜,重点加大对农村道路、饮水安全、农田水利、教育、医疗卫生、能源、信息、文化、体育、气象服务网络等设施的投入,推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸,实现农民居住社区化。

(三)多途径促使农民增收

“在目前农民的收入结构中,来自家庭的经营性收入仍然占据最主要的地位,平均约占其年纯收入的 50%。因此,增加农民生产经营收入,仍然是《建议》提出的促进农民增收的一大主攻目标。在工业化、城镇化快速推进背景下,工资收入在农民收入中比重稳步提高,目前已占约 40%。”[4]针对这一现状,在促使农民增收方面东营市应重点做到:

一是鼓励和支持企业进入农业。各类龙头企业要依托成熟产业,把分散农户联合起来,统一生产销售,帮助农民脱贫致富;鼓励和支持企业进入农业的产前、产后领域为农民提供社会化服务,逐步建立起比较完善的农产品流通体系。

二是依靠科技和制度创新实现农业增产、农民增收。要加强农业科技研究,通过引进良种,推广先进的农业技术等措施促进农业丰收,提高农民收入。

三是发展农产品加工业,促进农村第二、三产业的发展,加快农业产业结构的调整升级。四是积极创新土地流转方式,支持农民获得土地、住房等财产性收入。五是实施中小企业发展战略,依靠中小企业转移和吸收农业剩余劳动力在城市和非农业领域就业,保证农民增收和农业向规模经营转型。

(四)加快推进城乡基本公共服务均等化

“建立健全覆盖城乡的基本公共服务体系,必须将其融入城乡经济社会发展一体化的大格局中,做到‘四个紧密结合’:紧密结合城镇化建设,在基本公共服务上增强城镇对农村的辐射带动作用,建立以城带乡的长效机制;紧密结合重大改革,特别是户籍制度、农村土地使用改革,让农民拥有与城市居民平等的发展机会和公共服务;紧密结合农民工权益维护保障,针对农民工群体融入城市过程中面临的突出问题,为他们提供基本而有保障的公共服务;紧密结合公共财政建设,把更多的财政资金和公共资源投向农村基本公共服务。”[5]

当前东营市应重点做到:一是建立城乡统一的劳动力市场。解决城乡收入差距问题,要从体制上解决城乡居民机会不均等和劳动力市场的地区分割问题,取消现存的城乡分割的劳动力市场,逐步建立城乡统一的劳动力市场,使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。二是推进教育公共服务均等化。要调整农村教育布局和结构,加快农村中、小学标准化建设;努力缓解农村学校师资紧缺问题,积极引导城镇教师支援农村教育;建立城乡一体的教育体系,实施城乡教师交流、城乡学校“结对子”工程。三是统筹城乡社会事业发展,逐步实现城乡文明一体化。一方面,要完善城市的教育、医疗、文化设施,降低门槛,让更多农村居民共享城市文明;另一方面,要强化城乡基本公共服务均等化,提高农村公共服务水平。继续重视农村的社区文化体育设施建设,使农村居民享受更多的文化服务设施。四是在进一步完善新型农村合作医疗制度的同时,探索农村医疗和基本社会保障制度的创新问题,为从根本上解决农村社会保障问题创造条件。

(五)推进重点领域改革创新,切实增强农村发展活力

在体制机制上,要围绕构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制,大力推进制度创新,在制约农村发展的关键环节上取得突破。当前东营市应重点做到:一是落实好农村基本经营制度。要认真落实中央关于推进农民土地承包经营权流转的政策,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是深化农村土地管理制度改革。要坚持最严格的耕地保护制度,鼓励土地制度创新,建立完善最严格的节约用地制度,深化征地制度改革。三是推进农村金融制度创新。要积极争取政策,设立村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社,引导有条件的农民通过专业合作社开展信用合作。要建立政府扶持、多方参与、市场运作的信贷担保机制,扩大有效担保物范围。要继续实施农村文明信用工程,优化农村金融信用环境。四是加强农业支持保护制度建设。要研究制定打破城乡体制和政策壁垒、加快城乡一体化发展进程的政策意见,为统筹城乡发展提供政策支持。市财政要安排专项资金,支持统筹城乡发展工作。

[1]李丹.城乡一体化的理论回顾与分析[J].理论探讨,2008(11):32.

[2]姜伟新.积极稳妥推进城镇化[M]//本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京:人民出版社,2010:130.

[3]韩长斌.加快发展现代农业[M]//本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京:人民出版社,2010:76.

[4]陈锡文.加快社会主义新农村建设[M]//本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京:人民出版社,2010: 66-67.

[5]罗志军.建立健全基本公共服务体系[M]//本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本.北京:人民出版社, 2010:194.

注释:

①数据来源于《东营2010统计年鉴》。

[责任编辑:赵 玲]

Research on Speeding up the Urbanization Process in Dongying City

LIU Yum in
(Teaching and Research Section of Economics,the Party School of Dongying Municipal Committee of the C.P.C., Dongying,Shandong 257091,China)

With the approval and implementation of Eco-efficient Yellow River Delta Economic Zone Development Plan,Dongying City faces new opportunities and challenges in promoting the urban and rural integration.For now,there are so m any problems as follow s: the layout of urban and rural planning is not reasonable,the infrastructure gap is too wide,the farmers’income grow th is so slow,the urban and rural public services are uneven and so on.To meet the higher level of urban and rural needs,Dongying City should establish the concept of integrated urban and rural planning from a strategic perspective,further increase government input,raise funds in various channels,imp rove urban and rural infrastructure,encourage peasants to increase income in more ways,accelerate the urban and rural equalization in basic public services,promote reform and innovation in key areas,and enhance the vitality of rural development effectively.

Dongying City;urbanization;problems;strategy

F127

A

1673-5595(2011)01-0035-05

2010-11-01

刘裕民 (1968-),男,山东东营人,中共东营市委党校经济学教研室副主任,副教授。