是“土地入股”还是“土地出租”

□潘 辉

是“土地入股”还是“土地出租”

□潘 辉

案 例

2008年9月，J公司与重庆市永川区大安镇T村民小组签订集体土地入股协议，租用集体土地170余亩用于修建轧钢厂。2008年12月，J公司开始动工建设，修建了围墙、堡坎及地下基础。2009年9月，永川区国土资源和房屋管理局对J公司违法占地80亩的行为作出行政处罚，责令停止违法行为，恢复土地原状，并处罚款53万元。但该公司未停止施工，继续占地建设。2009年12月，重庆市国土资源和房屋管理局对该公司续建违法占地57亩行为作出行政处罚，责令停止违法行为，恢复土地原状，并处罚款76万元。截至2009年12月，J公司共占地137亩，其中基本农田94亩，不符合土地利用总体规划。目前，罚款已缴纳，土地已复耕。对永川区大安镇政府及有关部门监管不力问题，永川区纪检监察部门已分别给予相关责任人员党纪、政纪处分。

分 析

关键点：村民小组的行为是出租集体土地、还是以集体土地入股？

本案涉嫌三个违法主体，一是J公司，二是T村民小组，三是轧钢厂。判断哪个主体违反了土地管理法律法规，需要从其行为入手。本案的关键是如何认定T村民小组的行为？从案情表述看，T村民小组有两个行为，出租集体土地和以集体土地入股。以集体土地入股和出租集体土地是两种不同的行为，引起的法律后果也不同。根据《土地管理法》的有关规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是农村集体经济组织可以土地使用权入股与其他单位共同举办企业。

如果认定T村民小组的行为是出租集体土地，那么，根据《土地管理法》的相关规定，出租土地的一方构成非法转让土地，T村民小组成为非法转让土地的主体；通常情况下，承租土地的一方构成非法占地，J公司成为非法占地的主体；但是，尚需进一步调查，违法占地主体究竟是J公司还是轧钢厂。

如果认定T村民小组的行为是以集体土地入股，还需要进一步调查一些事实，才能确定违法主体。根据《土地管理法》第六十条的规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，要办理农用地转用审批手续。如果违反上述规定，则构成非法占地，J公司和T村民小组作为共同出资方，成为非法占地的共同主体。

关键点：违法占地的主体是发起人、还是新成立的公司？

非法占地主体究竟是J公司和T村民小组这个共同主体还是轧钢厂？需要进一步调查的事实是，轧钢厂是否为独立法人以及谁实施占地行为？如果轧钢厂在2008年12月动工建设之前，经工商登记成为独立法人，且占地是以轧钢厂名义实施的，例如轧钢厂以自己的名义与施工单位签订施工合同、支付工程价款等，那么本案的违法主体应该是轧钢厂。如果轧钢厂未经工商登记为独立法人，或者虽经工商登记，但登记时间是在动工之后，或者未以轧钢厂的名义实施占地行为，那么轧钢厂不应成为违法主体。

关键点：须进一步调查是否涉嫌犯罪。

即使如本案认定J公司为违法主体，对其作出的处理也不适当。本案定性为违法占地，对J公司的处罚为责令停止违法行为，恢复土地原状，并处罚款。但是，根据《土地管理法》第七十六条规定，对非法占地的处罚应该是，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案，J公司非法占地137亩，其中基本农田94亩，不符合土地利用总体规划。对这一表述，有两种理解：一是占用的137亩土地都不符合土地利用总体规划；二是仅基本农田94亩不符合土地利用总体规划。我们暂且认为是第一种理解。从案情看，修建了围墙、堡坎及地下基础等构筑物，根据《土地管理法》第七十六的规定，对于不符合规划的，还要作出责令限期拆除的行政处罚决定，本案遗漏了这一处理。从《土地管理法》第七十六的规定看，限期拆除是一种行政处罚，恢复土地原状只是限期拆除的结果和要求，不能单独作为一种处罚。“恢复土地原状”的表述在《土地管理法》中仅出现过两次，一是七十三条，一是七十六条，而且都是和责令限期拆除连在一起的。如果将其理解为一种处罚，那么就不会有《土地管理法》第八十三条的规定，该条仅是针对责令限期拆除这种行政处罚决定而不是针对恢复土地原状作出的要求。

另外，本案占用基本农田94亩，且情节恶劣，违法主体拒不执行永川区局作出的处罚决定，继续实施占地行为，因此应从重处罚。根据有关规定，如果造成基本农田5亩以上种植条件严重毁坏的，还应该追究刑事责任。本案，应对是否涉嫌构成犯罪作进一步调查并在案情中有所交代。

（作者单位：国土资源部执法监察局）