影响我国教育公平的制度性因素探析※

2011-08-15夏建文

中国房地产业 2011年3期

关键词：教育经费公平农村

夏建文

（湖南城市学院经济管理系，湖南，益阳，413000）

影响我国教育公平的制度性因素探析※

夏建文

（湖南城市学院经济管理系，湖南，益阳，413000）

教育公平作为突出的社会问题被越来越多的民众关注。当前最值得关注的导致教育不公平的制度性原因主要是精英取向、城市取向，使得入学机会与求学条件出现分化；教育资源配置不当，使得受教育条件和过程不公平；学非所用、毕业即失业使得学生成功机会不均等和发展程度差异大的结果不公平。

制度性因素；精英取向；城市取向；教育资源配置不当；学生成功机会不均等；发展程度差异大

美国著名教育家贺拉斯·曼曾经说过：“教育是实现人类平等的伟大的工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”[1](P71)近年来，教育公平作为突出的社会问题被越来越多的民众关注。造成教育不公平的主要是历史原因，只能通过经济发展和社会进步逐步加以解决。但当前最值得关注的不是历史造成的发展差距，而是导致教育不公平的制度性原因。

一、教育公平的科学内涵

教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现。它包括以下内容：一是教育机会公平，就是确保人人都享有平等的受教育的权利和义务。包括每个人公平地享有受教育权利，公平地享有个人发展所必需的教育资源。强调入学机会与求学条件均等，不分性别、种族、贫富，所有儿童都拥有接受教育的权利。衡量标准可以定位在：“让人人都享有受教育的机会”。二是教育过程公平，就是提供相对平等的受教育的机会和条件。强调学生在受教育年限、学习类型、课程内容、学校教学条件等方面享受平等的受教育条件；在教学内容、教育经费、教育设备、师资水平等方面有相对均等的条件，学生在教育过程中受到社会、学校和教师的同等对待，享受符合其能力发展水平和潜力的教育。衡量标准可以定位在：“让人人都受到良好的教育”。三是教育结果公平，就是教育成功机会和教育效果的相对均等。强调每个学生都能有效利用社会提供的教育机会，取得符合其个性、智力、能力的学业成就，从而为其未来发展创造条件。从实质上说，教育结果公平不是让所有受教育者都达到同样的发展程度，而是培养出适应社会多样需求的人才；不是人简单的、某一方面素质的平等发展，而是综合个性的全面发展；不是统一标准、千人一面，而是在具备了基本的知识、能力、道德素质的基础上，个性潜力得以正确对待与评价，并得以充分挖掘。因此，教育结果的公平是一种实质性的公平，其衡量标准可定位在“让受教育者人人学有所得、学有所用”、“人尽其才”。[2]（P31）起点公平是基础，过程公平是保障，结果公平是目标。这三者相互联系，相互统一，共同作用，才能保证教育公平的整体实现。

二、“精英取向”、“城市取向”，使得入学机会与求学条件出现分化

精英教育取向表现为使少数人享受充分的教育，培养一批出类拔萃的精英人才，实行严格选拔、淘汰的“尖子教育”。[3]（P30）即政策性教育资源的分配不均，人为地剥夺他人的教育权利。这是通过“重点学校制度”实现的。“重点学校”制度始于20世纪50年代，为了向高等学校输送合格新生，国家开始重点扶植一批重点中小学，以与高等教育的需要配套。到1963年，在全国27个省、自治区、直辖市确定的重点中学共487所，占当时公办中学的3.1%。[4]（P167-168）这些重点学校在教育经费、硬件设施、师资水平、招生等方面都享有特殊政策，远比一般学校优越，导致学校间的不公平竞争。尽管20世纪90年代中期，教育部决定取消义务教育阶段的重点学校和小学升初中考试，实行“电脑派位”、“就近入学” 等制度。1997年，国家教委甚至专门发文要求取消“择校生”。然而，“择校热”并未因此降温，重点学校制度未能真正被革除，而在以示范学校、实验学校、明星学校等诸多名义，继续享受倾斜政策。据统计，2009年湖南省仍有省示范性高中有154所。层层设置重点学校，剥夺了更多学生的公平教育的机会，引发重点学校之间的师资竞争，导致全国范围内优秀师资从教育资源更为短缺的乡村流向城镇，从边远地区、中小城市流向大城市。“少数城市重点学校不仅成为高分学生的‘收割机’，而且成为优秀师资的‘抽血机’。”[5]（P34）重点学校制度的事实上存在，对培养“人才”的片面追求产生了误导：教育对“才”的关注日益取代对“人”的关注，造成教育最根本的树人育人功能的旁落。在教育过程中，对少数优异学生的关注取代了对大多数普通学生的关注，致使义务教育具有了本不该有的很强的竞争性、淘汰性、选拔性，其后果是筛选出一小批“尖子”时，造就了大量教育的“失败者”。其后果必然是在公共教育体系中，“政府集中优势资源扶持少数学校，而忽略多数非重点学校，通过这种国家政策性控制而实现学校的社会选拔与分层的功能。无疑是缺乏正义的。”[6]（P23）

城市中心取向就是教育设施、高考招生、教育内容的城市取向。这主要是通过户籍制度推动的。户籍制度将公民人为地划分为农村户口和城市人口。城市的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的；而农村的教育和基础设施，则有相当一部分要由农民自己来负担。《义务教育法实施细则》第三十条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在乡村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”这一规定对城镇居民与农村居民作了差别对待：城镇建校由政府出资，农村建校由农民出资。[7]这种人为设置的教育费用制度，造成了高额的教育支付成本，农民接受教育的门槛被抬高。有调查显示，教育支出成为农民返贫的第二大因素（仅次于疾病）。国家培养一个农村大学生，就可以解决一个农村家庭的贫困命运。而一个农村家庭要培养一个大学生，就会带来一个家庭的贫困命运。2006年，全国教育经费支出9815.30亿元。当年农村小学、初中教育经费支出总数为1977.48亿元，仅占全国教育投入的20.15%。当年全国人均教育经费为5888元，农村义务教育人均经费为 2137元，仅占全国人均教育经费的 36.29%。[8]2006年农村小学和初中均拥有计算机分别为 6台和 38台，远低于城市的 71台和102台；2008年农村小学、初中建网学校比例分别为9.8%和35.3%，比城市低48.3和30.5个百分点。农村学校每百名学生拥有计算机台数，小学为3.5台、初中为6台，与城市的差距分别达到4.5台和2.6台，城乡差值同比上年都增加了0.1台。[9]（P40）

高考招生标准的巨大差异，造成了高等教育入学机会的不公平。我国实现统一的高考制度，具备了形式上的公平，即“分数面前人人平等”。但实际录取学生采取的是分省定额、划线录取的办法。各地录取定额并非按考生数量平均分配，而是按各地高教资源的状况，因此出现各地之间录取率、录取分数线的极大差异，加剧了原本已经存在的教育不公平。2010年上海的二批录取分数线相应为404分和400分，京地区二批文理科录取分数线分别为474分和441分。而湖南省的二批录取分数线却为523分和494分，可以看出差距达到几十分之多。由于分数线的差异，相对而言，经济落后地区考生获得高等教育机会的可能性要小的多。东部发达地区和大城市的高校分布较为集中，其数量远远多于中、西部地区和中小城市，尤其是重点大学多数分布于东部和大城市。据2006年的统计资料显示，中国东部地区的高校数占全国高校总数的47.8%，平均每99.6万人就拥有一所高校；而西部仅拥有全国高校的18.9%，平均每147.78万人才拥有一所高校。[10]（P58）同时，在招生时又具有明显的“地缘倾向”，优先照顾高校所在城市的考生，较少考虑城乡、地区和阶层之间的利益平衡，导致许多高校在教育落后的中、西部地区和农村地区的招生计划指标远远低于东部发达地区和大城市。即便是部属国家重点高校，在制定招生计划时也明显优先照顾当地考生。《中国教育与人力资源问题报告》公布的数据显示：北京市高中毕业学龄人口只占全国的 0.9%，而北大、清华在北京的招生名额分别占总数的13%和18%。

教育内容的城市取向是更深层次的教育不公现象。中国的教材主要是以城市学生的学力为依据制定的全国统一大纲、统一教材和统一标准，在教育内容的选择上，是按照城市学生的学习能力为依据制定的，很少考虑城乡之间、发达地区和贫困地区之间在教育环境、教育资源上存在的巨大差异。每年只有一小批农村的优秀人能挑出“农门”，更多的农村学生不得不面对升学无望的困境。然而，这些人既不善农活，又难以适应城市的就业和生活需求，处境极为艰难。远离农村生活的农村教育导致了教育在农村经济和社会发展中的缺位与失能，拉大了城乡教育的差距，加剧了教育的不公平。

1、教育资源配置不当，使得受教育条件和过程不公平

教育资源包括教育经费、教育设备、教学内容、师资水平等诸多内容，但毫无疑问，教育经费是最为重要的教育资源。教育经费投入总量不足，导致政府宏观调控乏力，是影响教育公平发展的直接原因。教育经费是现代教育事业的血液，是教育事业得以生存和发展的重要条件。我国财政性教育投入占GDP比例长期低于世界发展中国家平均水平，使公共财政保障能力处于较低水平，缺乏在最低合格标准上的需求预算，导致义务教育学校公用经费不足，非义务教育学校办学依靠学杂费、择校费和举债支撑的局面。教育经费相对于国民生产总值的比重，世界平均水平为 4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。据统计，2009年全国国内生产总值(GDP)为340507亿元，全国教育经费为16502.71亿元，比上年的14500.74亿元增长13.81%。其中，国家财政性教育经费为12231.09亿元，比上年的 10449.63亿元增长 17.05%。国家财政性教育经费占 GDP的比例为3.59%，比上年的3.33%增加了0.26个百分点。按预算内教育经费包含教育费附加的口径计算，2009年全国预算内教育经费为11974.98亿元，占财政支出76299.93亿元的比例为15.69%，比上年的16.32%减少了0.63个百分点。从全国情况看，有29个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。然而，有不少省、自治区、直辖市没有达到上述增长要求，2009年全国教育经费执行情况统计表显示：共有5个省、自治区、直辖市的地方政府财政预算内教育拨款的增长低于同级财政经常性收入的增长，其中甘肃省的增幅低于后者 56.34%。各级教育生均预算内教育事业费增长有7个省区出现负增长，如宁夏回族自治区和吉林省分别为-18.09%、-10.28%。[11]

由于我国在教育上的投入比较低，也就形成了“僧多粥少”的局面，由此导致各级地方政府、各级教育主管机构对教育资源的不公平分配。各级政府对教育经费如何在高等教育和基础教育之间、城市教育和农村教育之间、农村教育内部义务教育和非义务教育之间进行分配时就会出现有违公平原则的做法，从而加剧了教育的不公平，诱发教育腐败。在这些争夺战中，弱势群体的正当合法权益往往得不到有力的保障，教育的不公平，会导致富裕阶层与贫困阶层之间所拥有的教育资源差距越来越大，各自获取的机会更加不均等。

教育经费支出结构不合理，导致教育发展不均衡。教育经费的分配城乡之间差距不断拉大。2002年，全社会的各项教育投资5800多亿元（其中政府投入不足70%），其中77%用于城市，在义务教育的孩子中占70%的农村孩子，却只占获得剩余的23%。[12]这种分配比例的严重失衡，使得农村的教育发展缓慢。同时，教育经费的地区分配也是极为不合理的。2009年北京市人均预算内教育经费2456.01元。2009年安徽省人均预算内教育经费578.63元。2009年北京市人均预算内教育经费是2009年安徽省人均预算内教育经费的4.24倍。[13]一些地方和学校受“教育产业化”思潮的影响，以所谓的“优质优价”获取社会资源，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”变成民众需要花钱购买的服务，架空了弱势人群享受公共服务的机会和权力，加大了教育不公平。

2、“学非所用”、“毕业失业”，导致学生成功机会不均等和发展程度差异大

教育结果公平，是指使所有学生的潜能都得到最大限度的开发，也就是我们一贯倡导的人尽其才。教育结果的公平不是所有的学生最后都有相同的发展类型和发展水平，而应当使每个学生达到他们应该达到的水平，具有他们应该具有的才华。上个世纪末，法国教育思考委员会向法国政府建议的教育改革目标是“让失败率为零”。这里的“失败”是指学生在自身原有的基础上得到发展。而使每个学生都比原来变得更好应该是教育追求的目标。英国特色学校促进会提出：“好的教育能教人变好，好的教学能改变人的生活.教育好一个孩子,你就给了他一个机会。教育不好，他可能一生都得不到一个机会。”新加坡教育部长最近发表的《让每个孩子都成功》的报告提出：“学校领导和教师应当期待学生某项潜能得到培养，同时想尽办法让能力不同的儿童都取得进步。”这些都有助于引起我们对教育结果公平的关注。

教育结果不公平是教育机会和过程不公平的体现。目前我国在教育结果这个层面的不公平主要有教学质量的差异、高考分数线差异、各个不同阶层之间子女学业成就的不均等等方面，概括起来讲，教育结果不公平的表现主要有：一是各地教育发展程度差异大。按照地理和行政特征，将我国省市区划分为京津沪、东部地区、中部地区和西部地区4类，目前，我国各地区教育发展程度按教育发展指数从高到低依次排列为京津沪、东部地区、中部地区和西部地区；城市教育与农村教育也存在着教育结果的不公平现象。由于社会偏见而产生的对不同学校毕业生的不同对待，或是对不同水平学生的同等对待。二是来自不同家庭背景的学生成功机会不均等。当前，我国强势群体与弱势群体教育的存在着严重的不公平，不同群体子女阶层差距明显加大，优势阶层子女主要集中在优质学校，而薄弱学校的学生则主要由弱势阶层子女构成。另外学校教育之间的不公平、阶段教育的不平衡和升学机会的不均等也加剧了教育结果的不公平。

从1999年开始，我国高校开始扩大招生规模，全国高校招生总人数达153万人，比上年增加45万。2003年全国高校招生总人数达到382.2万，2007年达到500万。2008年全国普通高校共安排招生计划599万名。同时，我国每年毕业的大学生有 30%～50%的人找不到工作，即出现了“毕业即失业”现象，大学毕业生的就业形势日趋严峻。但伴随这一现象的却是，几乎每个忙着招人的企业都在抱怨招聘不到合适的员工。从中国的教育体制上看，许多大学设置的专业和教学内容、方法、培养目标都不是很清楚，其中一个突出表现就是大学里的一些专业非常狭窄，脱离了市场的需求。例如，招聘材料、建筑类毕业生的单位难觅应聘者踪影，而与电子商务、网络有关的专业，招聘单位寥若晨星，但前来应聘的学生却数以千计，至于会计、营销人员的招聘更是热点中的热点，始终满足不了蜂拥而至毕业生。这一来，就使得培养出来的人才根本不适合社会发展的需要。

[1] [美]约翰.布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，1998.

[2] 夏建文.论教育公平对和谐社会的基础性作用[J].改革与开放.2010（1）.

[3] 杨东平.中国教育的理想与现实[M].北京大学出版社，2006.

[4] 中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴（1949-1981）[M].中国大百科全书出版社，1984.

[5] 杨东平.告别重点学校.南风窗[J].2005.7

[6] 金牛宏.精英主义教育体制与重点学校.教育研究与实验[J]，2000.4

[7] 袁连生.我国义务教育财政不公平探讨[J].教育与经济，2001（4）.

[8] 教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2007.北京：人民教育出版社，2008.11.

[9] 第七战略专题调研组（组长：陶西平、袁振国）.加强统筹协调,促进教育公平.教育研究[J].2010.7

[10] 李华平.论和谐社会视域下的高等教育公平.中共福建省委党校学报[J].2007.3.

[11] 教育部国家统计局财政部 2009年全国教育经费执行情况统计公告，新京报[N]2010.12.08.

[12] 陈锡文、韩俊、赵阳.中国农村公共财政制度研究.宏观经济研究[J].2005.5