现代民主社会的基本要求——行政公开

魏强

(山东广播电视大学，山东 济南 250014)

行政公开制度是指国家行政机关以及法律、法规授权或委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府行政信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。行政公开制度是政治活动公开化在行政程序上的体现，是公民参政权的延伸，行政公开制度有利于提高公民对行政机关的信任度，并使公民能够监督行政主体是否依法行政，从而能够帮助政府有效克服官僚主义和腐败行为，对于推进我国政府的体制改革乃至建设社会主义政治文明具有重大而深远的意义。目前行政公开已成为世界各国建立阳光政府、法治政府的趋势，建立以行政信息公开法为核心的政府行政公开法律制度是适应世界发展趋势的理性选择和顺应民主政治发展的必然之路，也是将我国建设成为现代法治社会的基本要求。

一、行政公开是现代社会民主的重要标志

行政公开制度从根本上讲是一个现代民主制度，它源于民主，服务于民主。关于现代民主的含义理论界虽然各有不同看法，但一般认为，现代民主是相对于传统专制统治而言的，其本质上是一种民主政治。民主就是人民当家主，是指公民通过平等而有效的选举及其他参与方式，决定政治领导人和影响重大政治决策，以实现全体公民或大多数公民的利益，这是公民行使权力的基本方式。具体来讲公民行使权力的方式有两种:一是公民在普选的基础上选举代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。再由它产生各级人民政府，作为人民代表大会的执行机关，在法定的权限范围内具体行使国家权力;二是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”［1］前者是间接地行使权力，后者是直接地行使权力。但无论在哪种方式下，公民权力的正确行使都是以政府行政信息公开和公民对国家事务、社会事务的知晓为前提的。因此，政府的职责，就是根据民意把其在行政管理活动中所产生、收集的信息对人民公开。

由此可见，“参与”是现代民主政治的核心，“参与”是公众与政府沟通的桥梁，也是其行使自身权利的方式。公民在参与中行使宪法所赋予的基本权利、监督权力机关和各类执行机关的工作，既体现了“主权在民”的民主原则，也有助于减少行政机关错误和越轨行为的发生。而要达到民主过程中的实质性参与，就要求参与人具备足够的信息，从而使其作为权益主体的参政“内需”，否则，参与只会是一种形式上的走过场，参与并不能真正优化行政。信息不足可能导向另一极端，正如美国宪法第一修正案的设计师詹姆斯·麦迪逊所论述的那样:“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲喜剧的序幕。”显然，信息的提供有赖于政府公开，公开是民主政治的前提和基础。我国要建设新型的社会主义制度，更离不开它。只有行政充分公开，人民才有可能享受到最广泛而真实的权利，体现人民当家作主的人民民主专政本质。

二、行政公开是现代民主社会防止权力腐败的基本制度

行政公开法制化能够充分规范行政机关的行政行为，这已为实践所充分证明，其可以最大限度地防止腐败。伴随着改革开放的深入，我国各领域出现的腐败现象屡禁不止。据统计，我国近些年来查办的违纪违法案件80%以上来自知情群众举报的线索。如果政府能够真正做到行政公开，并使之制度化、规范化，把政府公权力的行使由个别人、少数人知情变为多数人知情，就能规范行政行为，把腐败案件的发生率降低到最低限度。［2］

防止腐败是现代民主社会的重要政治课题，政府行政公开对遏止行政腐败有重大现实意义，在这里我们有必要弄清腐败的含义。腐败又称权力寻租，指掌权者利用自己手中的权力为自己谋取利益。任何权力都有滥用的倾向，遏止腐败自然要求加强思想道德建设，提高掌权者的道德水准，但更为重要的是通过制定相关的法律制度防止行政权力的滥用，其中最为关键的就是政府行政公开制度化。首先，行政公开要求对政府信息不加隐蔽，这具有重大的“防腐”作用。政府信息是与行政行为有关的信息，或者是政府机关以职权获取的信息，这些信息具有重要的公共资源属性，如果被政府机关工作人员隐蔽，甚至被一些人私自滥用，就会滋生行政腐败。行政公开制度要求政府信息应公开，这就会大大减少腐败的可能性。其次，政府行政公开需要政府主动公开或依申请公开，具有对外公布的行为过程，这种过程会进一步减少腐败行为。政府行政公开一般都是与政府公共行政权力的运行有关，是行政权力运行过程或其结果的表现形式，没有行政权力，就没有我们所说的行政公共信息，所以，信息的产生离不开行政权力;同时，行政信息的公开同样离不开行政权力，它是通过行政行为的运行程序体现出来的，不言而喻，公开的运行程序自然会减少腐败行为。再次，政府行政公开增强了公众对行政行为的参与程度以及对行政权力的监督程度，从而可以有效减少腐败行为。公民根据宪法赋予的权利和具体的法律规定，自由地获取政府行政信息，这是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。政府行政信息公开的过程就是实现公民知情权的过程，在此过程中，会有效提高公民参与行政行为的积极性，增强对行政权力的监督力度，使政府的行为得到了公民的监督和判断，从而达到减少行政腐败行为的目的。

三、行政公开是推动社会主义民主政治的保障

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，社会主义民主归根结底是让人民当家作主。政府行政公开有利于保障公民知政、参政议政实现，推动民主政治的发展，这是行政公开制度最基本的社会价值，同时也体现了行政法的基本理念。我国宪法第二条规定“:中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。所以，行政机关就必须遵循行政公开原则，增加行政机关活动的透明度，在法律许可的范围内，使公民尽可能地了解行政机关活动情况，掌握需要的信息。如果行政机关奉行事事保密，那么就损害了公民的知情权，更不用说什么民主了。可见，公民的知政是参政的前提，只有行政机关将行政公开贯彻到底，公民才能有效地参与管理国家事务，保障权利的实现，从而积极推进国家民主政治建设。

行政公开有助于启迪民众、培养民众政治热情。民主制度的产生与巩固依赖于国民的政治文化素质，只有有头脑和有勇气的人才能选择和坚决追求民主制度，才能在民主制度可能遭到破坏时勇敢地去捍卫它。数千年的封建统治，近百年来的民主与宪政的坎坷史告诉我们，民众政治信念的贫瘠仍是今天我们走向民主与法治道路上的巨石，可以这样说，在没有激发起民众的政治热情之前，在民众还缺乏民主经验之前，中国的民主之路、宪政之路就还很长。秘密行政只能冷却公民的政治热情，只有政府把更多的国家管理活动信息传递给公众，让公众知晓、并参政议政，民众的政治热情才能提高，政治经验才能丰富。

四、行政公开是建设现代民主和谐社会的必然要求

党的十七大报告中强调要“扩大人民民主，保证人民当家作主”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，［3］这是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现，也是防止腐败的重要措施。

和谐社会是人们长久以来的向往，要实现社会的整体、全面和谐，就不能离开公平正义。而要维护和实现社会公正，关键在于妥善处理和协调各种利益关系。因“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［4］在现代社会，政府行政信息在社会生产生活中扮演着重要的角色，特别是政府在行使行政管理权的整个过程中制作或获取的与人民群众的生产、生活密切相关的信息最为重要。政府必须造就社会机会均等的条件，在行政过程中必须坚持并实现公开公平公正的原则，使公民在社会资源的获取上最大限度地实现均等，避免社会利益之争产生怨恨情绪，引发各种矛盾，影响社会稳定，影响和谐社会建设。而和谐社会的构建关键在政府。政府要切实转变政府职能，依法规范政府机关的行为，处理好政府与群众的关系。政府和公众之间关系的和谐又是构建和谐社会的关键。政府行政是否公开、透明，不仅直接关系到人民群众对政府的信赖程度，而且也直接关系到社会政治经济的稳定。政府行政公开是政府公信力的保障，而行政不公开必然导致政府公信力的下降而影响社会和谐。正如斯蒂格利茨所言:“我们应当明了，这样的保密背后蕴藏的是行将终结的全能主义的政府理念。这样的保密观念不仅与民主价值背道而驰，也损害了民主过程;这样的保密观念的前提预设是管理者与被管理者之间的彼此不信任，同时又进一步加剧了彼此的不信任。”［5］实践证明，政府行政公开不是政府机关想不想公开、愿不愿意公开的问题，而是构建社会主义和谐社会的必然要求。

2007年1月中华人民共和国国务院审议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》并于2008年5月1日起正式施行，这标志着我国政府向现代社会的民主法治行政又迈出了坚实的一步，这将对提高政府行政透明度，建立阳光政府，促进政府依法行政、民主行政都将产生积极而深远的影响。行政公开制度不仅有利于我国政府树立勤政廉洁、务实高效、公开透明的形象，而且能够充分保障公民的知情权、参政权，促进社会主义市场经济和民主政治建设的发展，推进依法治国方略的贯彻实施，所以，建立政府行政公开制度已势在必行。

［1］《中华人民共和国宪法》［EB］．第3条．

［2］韩大元，杨福忠．试论我国政府信息公开法治化［J］．国家行政学院学报，2004，(2)．

［3］十七大报告辅导读本编写组．十七大报告辅导读本［R］．北京:人民出版社，2007．

［4］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集(1)［M］．北京:人民出版社，1972．

［5］斯蒂格利茨著，宋华琳译．自由、知情权和公共话语透明化在公共生活中的作用［J］．环球法律评论，2002，(3)．