坚持“两体系一机制”发展方略——河南省工伤保险制度改革实践

文/韩志奎

坚持“两体系一机制”发展方略
——河南省工伤保险制度改革实践

文/韩志奎

任何一项社会制度的建立和社会事业的发展，都离不开健全的政策体系，由机构、队伍构成的组织支撑体系，以及起润滑作用的良好运行机制等“两体系一机制”的完善。2004年《工伤保险条例》实施以来，河南省坚持在构建“两体系一机制”上下功夫，大力推进工伤保险政策体系、组织体系建设，创新运行机制，初步建立起具有河南特色的工伤预防、工伤补偿、工伤康复三位一体的工伤保险制度，为工伤保险全面可持续发展打下了坚实基础。

一、适合省情的工伤保险政策体系全面建立

2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，标志着我国依法行政工作进入一个全面推进阶段。同年，国务院《工伤保险条例》正式施行。在此背景下，工伤保险工作的推进始终与依法行政有着密不可分的联系，工伤保险制度改革的过程伴随着依法行政工作的推进，成就了工伤保险在诸社会保险险种中依法行政的标杆地位。推进依法行政，首要的就是要解决有法可依的问题。就工伤保险工作而言，最主要的是要建立健全工伤保险政策体系。一套健全的政策体系，是推进工伤保险事业长远可持续发展的根本。《工伤保险条例》的颁布及配套的《工伤认定办法》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《因工死亡职工供养亲属范围规定》等部颁规章的出台，为工伤保险工作顺利推进提供了基础性的政策框架。但由于工伤保险历史政策变化较大，各地的政策环境和历史遗留等问题不尽相同，内容涉及工伤认定、劳动能力鉴定、待遇享受、费率核定等方方面面，又与养老保险、医疗保险、职业病防治等政策交叉，亟须结合本地实际对条例和部颁规章进行细化。

河南省在推进工伤保险制度改革的初期，把政策体系建设作为首要工作来推进，抓住国家大力推进依法行政和加大社会保障法制建设的机遇，积极推进工伤保险政策体系建设。2005年，省人大常委会将《河南省工伤保险条例》列入立法调研项目。第二年将其列入立法计划并进行了第一次审议，提出了一些修改意见和建议。2007年5月，省人大对《河南省工伤保险条例》（草案）进行了第二次审议，并顺利表决通过。《河南省工伤保险条例》是国务院《工伤保险条例》颁布实施后全国第一部新出台的地方性法规，结合河南实际，对国务院《工伤保险条例》作了进一步细化、完善和补充，对构建具有河南特色的工伤保险政策体系，推进工伤保险法制化、规范化都起到了非常重要的作用。同时，在积极推进地方立法的同时，省人力资源和社会保障厅或会同有关部门先后出台了《河南省工伤职工辅助器具配置管理办法》、《河南省工伤预防费使用管理暂行办法》、《河南省职业康复费使用管理暂行办法》、《河南省工伤保险储备金管理暂行办法》等46个规范性文件，初步形成了涵盖工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇补偿、工伤预防、工伤康复等方面的政策体系。适合河南实际的工伤预防、工伤补偿、工伤康复三位一体的工伤保险制度体系初步建立。

二、工伤保险组织体系建设取得初步成效

工伤保险的服务对象工伤职工，不但有肢体伤残，更有因此而带来的精神伤害。服务对象的特殊性，决定了服务方提供的服务必须要实现人性化。工伤保险领域提供人性化服务就是要坚持以工伤职工为中心，以为工伤职工提供医疗救治、经济补偿、生活保障、工伤康复为手段，采取规范化、专业化、标准化的工作模式，在最大限度恢复工伤职工身体机能的同时，坚定其生活信心，实现其重归社会的目标。实现这一目标，在建立健全法律法规的基础上，关键在于要有专业的工作机构和人员队伍来推进实施。《工伤保险条例》施行之初，河南就把机构队伍建设摆上了重要日程。2004年，省厅成立了工伤保险处，挂河南省劳动能力鉴定委员会办公室牌子；2005年，在全国首家设立独立的工伤保险经办机构——河南省工伤保险中心，具体负责中央驻豫、省直豫郑单位工伤保险业务经办工作。2010年机构改革，设立了河南省劳动能力鉴定中心，受省劳动能力鉴定委员会的委托，具体负责中央驻豫、省直豫郑单位劳动能力鉴定工作。至此，河南省级行政、鉴定、经办三套机构全部建立。在省级机构建设的同时，各省辖市机构建设也取得了积极成效，截至2010年底，全省18个省辖市中，11个市设立了专职工伤保险行政管理机构，8个市设立了专职工伤保险经办机构，7个市设立了劳动能力鉴定专职机构。全省工伤保险专门工作机构和队伍迅速壮大，逐步形成了行政、鉴定、经办三位一体、互相依存、互相支持的工作机构，推动了河南工伤保险事业的快速发展，也将对工伤保险的可持续长远发展起到决定作用。

三、工伤保险运行机制效能充分发挥

一个良好的运行机制，在任何系统中都起基础性、根本性作用。尤如发动机的润滑油，机制不好，再好的政策、再多的机构和人员，都无法充分发挥其活力和作用，最终成为一堆摆设。河南在推进工伤保险制度改革的过程中，逐步探索出了适合本省实际情况的工伤保险运行机制。

一是实行了省直接统筹和市级统筹相结合的基金运行机制。对跨地区、生产流动性较大的用人单位（多数属于中央企业），工伤保险经办工作实行了省直接统筹，较好地解决了中央企业参保问题。在制度建立初期，针对铁路行业和省管煤炭系统的特殊情况实行委托管理，并根据基金运行情况逐步进行统一管理。截至2010年底，除铁路系统相对独立运行以外，其他行业工伤保险实现了统一管理。省直统筹模式的建立，是适应工伤保险大数法则的一项有益探索，也为下一步实施省级统筹打下了坚实基础。

二是建立了资金筹集使用机制，促进工伤预防、工伤补偿、工伤康复三位一体工伤保险制度顺利推进。

各项工作的推进，始终离不开资金的支持。没有资金，再科学、理想的计划也会因为没有水源而成为泡影。河南首先将工伤认定调查勘验费用列入同级财政部门预算，保障了工伤认定工作的顺利开展。对于省直统筹单位的工伤认定工作，建立了“省级受理、移交市级办理”的工作程序，并根据认定工作量拨付认定勘验费，为各市办理省直认定案件提供了经费保障。为推进工伤预防、工伤康复工作的发展，《河南省工伤保险条例》明确规定了从工伤保险基金中提取工伤预防费、职业康复费的比例和使用办法，建立了省、市两级储备金制度，提高了工伤保险基金应对突发事故的抗风险能力。

三是建立了职工权益保障机制。

工作中始终坚持为工伤职工服务的工作理念，制定工作计划，加快解决历史遗留问题。2006年，省直率先将除煤炭行业以外的其他统筹单位建国以来老工伤人员待遇纳入了工伤保险基金支付。2007年，在全省范围内开始推行解决老工伤问题的三年计划。2010年，经省政府同意，出台《关于加快推进解决我省老工伤问题和工伤保险市级统筹工作的意见》，以推进老工伤问题全面解决。至2010年底，全省参保单位的老工伤已全部纳入工伤保险基金统筹管理。同时，逐步探索建立了根据经济和社会发展水平调整待遇机制，《条例》实施以来，连续8年调整提高伤残津贴等待遇，工伤人员待遇得到快速提升。

河南“两体系一机制”的建立，促进了工伤保险工作的快速健康发展，也使得工伤保险保障能力得到迅速提升。截至2010年底，全省工伤保险参保人数达到551.7万人，较2005年的404万人增加147.7万人，增长36.6%。2010年，全省工伤保险基金收入已达到9.74亿元，比《条例》实施之初的4.06亿元增长1.4倍；基金支出6.75亿元，比2005年的2.12亿元增长2.2倍；基金结余达到18.4亿元，比2005年的4.9亿元增长2.7倍。储备金达到23683.2万元，比2005年的1859万元增长了11.7倍，先后动用省、市两级储备金调剂支出3042.9万元。全省享受工伤保险待遇人数达到33988人，比2005年的15982人增长了1.2倍。全省待遇年总支出达到53733.2万元，比2005年的16594万元，增加223.8%。

（作者单位：河南省人力资源社会保障厅）