对划定永久基本农田的思考

绍兴县国土资源局 楼启明

对划定永久基本农田的思考

绍兴县国土资源局 楼启明

划定永久基本农田是党的十七届三中全会提出的坚持最严格的耕地保护制度，确保粮食安全的一项战略性措施，进一步表明了在我国实行最严格的耕地保护政策的决心，为耕地保护提供了新的管理政策工具。划定永久基本农田是一项新工作，缺乏可借鉴的工作经验，本人以实际工作为出发点，就永久基本农田的划定与保护提出一些初步设想。

一、划定永久基本农田还是基本农田永久保护

永久基本农田是对新一轮土地利用总体规划确定的基本农田实行永久保护还是在此基础上有选择性的划定一批基本农田实行永久保护，这是我们在具体工作中必须首先界定的一个问题。

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，提出了永久基本农田的概念。我们知道，基本农田是从战略高度出发，根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，按照土地利用总体规划确定的在规划期内不得占用的耕地，是必须确保的耕地最低需求量。基本农田是在土地利用总体规划期内不得占用，基本农田保护区依附于土地利用规划，随土地利用规划的修改而调整，而永久基本农田在规划期限上独立于土地利用规划之外，在不同的土地利用规划期都是基本农田，不随土地利用总体规划的修改而调整。“永久基本农田”的基本农田含义具有普遍性，而其特殊性体现在永久上。由此可见，永久基本农田应是在现有基本农田的基础上选择划定实行永久保护、严禁占用和调整的优质基本农田，而不是把现有基本农田不加区分地全部实行永久保护。

二、 划定永久基本农田的现实意义

众所周知，我国建立基本农田保护制度已有二十年历史，实践证明，划定基本农田保护区，对切实保护耕地，保障粮食生产能力，促进经济社会可持续发展发挥了积极作用。基本农田保护法规以及占用与补划政策、质量提升与补偿制度已全面建立实施，并在实践中不断完善。1994年国务院颁布并实施《基本农田保护条例》，2000年6月，最高人民法院作出了关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的司法解释，非法占用基本农田五亩以上以非法占用耕地罪处罚；非法批准征用、占用基本农田十亩以上的，以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚。基本农田保护深入人心，无论是政府领导，基层干部群众都知道基本农田“五不准”，是吃饭田，不能动。

在严密的保护措施和严厉的法律制度下，只要监管到位，基本可以杜绝非法占用基本农田的行为，规划期内的基本农田也能得到有效保护，再提出划定永久基本农田，意义何在？我们知道，传统的基本农田保护规划是用基本农田保护率来衡量规划成果的，划定的基本农田质量参差不齐，规划的前瞻性较差、弹性较小，基本农田保护规划与其他规划之间难以较好地协调衔接，没有预留足够的建设用地空间，一些建设项目选址涉及基本农田，地方政府为了社会经济发展而对基本农田进行局部调整也在所难免，调整的总量相对较小。更为严重的是，以往我国基本农田依据土地规划而定，随着规划调整也就出现了基本农田重新划定调整的现象。伴随着每一次规划的调整修改，质量较好的水田和平坡耕地占基本农田的比例一次次减少，旱地等其它土地和斜坡耕地一次次增加，同等面积基本农田的粮食生产能力呈下降趋势。从规划角度看，城镇周边、交通道路两侧耕地大多地形平坦、土层深厚，宜耕条件最好，作为建设用地的区位条件也是最好的，是城镇发展的重点区域，是保护与保障矛盾最为突出的地区。通过建立永久基本农田保护区来“倒逼”城镇发展边界和发展组团，可以控制城镇边界无限制扩张，促进城镇内部土地集约利用和产业结构优化，认识到这一点，就不难理解建立不随规划修改而调整的永久基本农田的重大现实意义。

三、 永久基本农田的划定原则

新一轮土地利用总体规划已经划定了基本农田，不但确定了数量，也落到了地块，建立了管理信息系统。永久基本农田不是在现有基本农田上的简单重叠，而是在新一轮土地利用总体规划已划定基本农田的基础上通过选择确定部份优质基本农田不随规划调整而得到长期保护，从而实现基本农田保护区的基本稳定，确保粮食生产能力不下降，保证优质耕地“留于子孙耕”。在永久基本农田的划定上，需掌握好如下四方面原则。

1、选择性原则。永久基本农田应在现有基本农田基础上划定，不同于基本农田的鲜明特点是它的永久性，其覆盖面并不是越大越好。一些宜建性不好的缓坡、斜坡基本农田，本身被占用的机率不高，就不必用永久基本农田的形式来保护。

2、 指令性原则。一个地区的永久基本农田划多少、划哪些，应有上级政府指定。在目前基本农田保护补偿机制缺位的情况下，基本农田保有量较多的地区承担更大的耕地保护责任，并支付相应的保护成本，同时，也预示着他们将会失去耕地转为建设用地带来的机会收益。况且，耕地的低收益与城镇土地的高价格相比，任何补偿机制都会显得软弱无力。“谁种地，谁受穷”，保护了基本农田，失去了发展机会。经过新一轮土地利用规划修编，“城镇周边不能留基本农田”，“基本农田是城市发展的障碍”也是各级基层政府的普遍认识。在这种情况下，由基层政府自已确定永久基本农田的数量与地块，难免重蹈基本农田划定“上山下滩”、“划远不划近”、“划劣不划优”的覆辙。

3、 成本最小化原则。永久基本农田是基本农田保护制度的补充和完善，任何一项政策措施的实施，都要花费人力、物力、财力。我们已经划定了基本农田保护区，基本农田保护的所有法规、政策制度同样适用于永久基本农田，不应个别地区有一些基本农田被非法占用而怀疑否定现有的基本农田保护制度，切忌因永久基本农田的重要而搞一些超越现有管理水平和不符当地实际的一些制度、规章。永久基本农田的特征是不受规划调整的基本农田，实施的重点是在规划上体现它的永久性。

4、 综合效益原则。永久基本农田为建立耕地保护补偿机制和落实各项重农政策提供了政策平台，永久基本农田建设应当与农业综合开发、粮食功能区建设、小流域综合治理、清水河道建设、土地开发整理复垦与标准农田建设相结合，减少重复建设，发挥最大效益。

四、永久基本农田的划定思路

目前，第二次土地调查已全面完成，新一轮土地利用总体规划修编已将结束，划定永久基本农田的技术条件已经成熟。永久基本农田划定主要涉及划定面积和具体落位问题，它的划定不仅要充分体现其实质内涵，而且要符合各地实际，通过划定适量永久基本农田来达到长期稳定保护基本农田的目的。

在划定模式上，可以考虑重点区域保护和指令计划指标分解下达相结合的方式，分别作为国家级和地方级永久基本农田。

国家级永久基本农田数量和地块由省级人民政府直接划定。范围可以包括全省重要的粮食功能区、蔬菜生产基地，对全省范围内重要的粮食生产功能区和重要的农业景观区进行长期保护，以确保为国民提供必要的粮食来源和保持良好的生态环境。

地方级永久基本农田由县（市）级人民政府划定，根据土地利用总体规划和基本农田保护规划，按照现有基本农田分布状况，省级政府指令性确定各地划定永久基本农田总量。由地方政府负责落实地块、编制图件表册、建立数据库。

划定永久基本农田的根本目的是保护粮食生产能力，保证粮食安全。永久基本农田占基本农田数量的比例以多少为宜，笔者以为不必拘泥于数量的多少和保护率的高低，重要的是永久基本农田的质量与位置。在南方丘陵、平原地区就粮食生产而言，水田是质量最好的耕地。水田的地貌特征明显，易于同其它耕地区分，便于实际操作。稳定了水田面积，就保护了大部分的粮食生产能力。划定永久基本农田的重点对象应是水田，可以考虑在新一轮土地利用规划确定的基本农田的基础上，十五亩以上的连片水田和部份平坡旱地作为永久基本农田保护。

五、永久基本农田的保护措施

基本农田保护的一系列政策法规包括基本农田保护区划定，占用基本农田审批制度、基本农田补划和基本农田保护责任制都适用与永久基本农田。对永久基本农田而言，保护措施在三个方面需进一步完善：

一要完善相关法规，明确法律地位。永久基本农田的特殊性就是它的永久，它不随规划期的结束而调整。要实现这一目标，就必须修改完善有关涉及基本农田保护的法律法规，加入永久基本农田划定和保护的相关内容，为永久基本农田划定和保护提供有力的法律支持。

二要明确保护责任，以权责相一致的原则落实基本农田保护责任。在上一轮规划中，各地都层层签订了基本农田保护责任书，乡镇与村、村与农户也有保护责任书，这对宣传基本农田保护起到了一定作用，对保护基本农田没有实质性作用。主要问题在于它的责、权、利不一致，如：在现行体制下，基本农田的划定权责在乡（镇）、县（市）政府，基本农田规划调整、农地转用的权责在县（市）以上政府，村和农户就难以对自己的基本农田数量承担保护责任。其次保护责任书个别条款的设制上与基本农田保护法规重叠，在基本农田取土、挖沙，非法占用都有相应的政策法规，责任书上无重复之必要。按权责相一致的原则进一步研究完善各级基本农田保护职责，才能把基本农田保护责任落到实处。

三要建立基本农田保护补偿机制，对划入永久基本农田的耕地实行经济补偿。尽管耕地的低效益与城镇土地的高价格相比，任何补偿都难以在利益驱动方向上逆转，但承担基本农田保护的地区客观上为不承担或少承担基本农田保护的地区带来了粮食安全的社会效益、经济效益和生态效益，理应得到补偿。在补偿机制上，以永久基本农田为平台，整合各种渠道的耕地保护资金、重农政策向永久基本农田倾斜，真正用于吃饭田的保护建设，使农民在经营永久基本农田中的经济收益有实质性突破，从而调动农民保护基本农田的积极性、自觉性。