加大国土资源执法监察力度 积极破解执行不到位难题

宁波市国土资源执法监察支队

加大国土资源执法监察力度 积极破解执行不到位难题

宁波市国土资源执法监察支队

国土资源执法执行不到位问题长期困扰着各级国土资源执法监察部门，最近，宁波市国土资源执法监察支队针对土地执法到位难而引起的群众信访问题进行了认真调查，在深入分析的基础上提出下步应对措施。

一、基本情况

“执法监管不够硬朗”是当前国土资源领域存在的影响和制约科学发展的一个突出问题。近几年来，我市土地违法、违规行为屡禁不止，虽然通过卫片执法检查，省、市、县三级的多次专项整治，违法用地面积和宗数不断下降，违法用地的高发态势得到遏制，但违法用地宗数和面积仍然偏大，由土地违法引起的信访占信访总量比例居高不下。据统计，近几年涉土信访占各类信访总量的40%，因违法用地引起的信访占涉土信访比例为60%，其中要求履行行政处罚决定的约占信访总量的30%。个人违规建房，政府公益项目的违规用地，查处执行难到位问题仍然突出，土地执法陷入“执法难，难执法，法难执”三难困境，耕地保护形势越来越严峻。

二、违法用地执行不到位的原因分析

当前正是经济社会转型期、矛盾凸现期，在这种社会环境下，土地违法现象多发易发有一定的历史必然性，而且“保障发展、保护资源”的工作要求也使国土执法监察工作陷入两难的境地，查不行，不查更是不行。从各地执法实践来看，违法用地执行不到位的主要原因有：

（一）部分地方政府领导土地法制观念不强。在违法用地执行不到位的案件中，有相当一部分是政府重点工程、基础设施、公益设施、各类安置用地等。一些基层地方政府在政绩观、发展观和利益观上出现偏差，一味地追求经济发展指标，要求项目多上马、快上马。政府领导在耕地保护和“政绩”之间发生矛盾时，往往采取“先上车、再补票”的策略，铤而走险违法占用土地发展经济，程序上的错位和缺失造成了违法用地。此类项目如拆除将带来更大的损失，因此政府部门存在着默许、袒护现象，导致周边群众仿效，使违法用地数量增加。

（二）现行法律法规给予土地执法操作性不够。目前的《土地管理法》及其他相关法律法规和地方性法律法规，并未赋予国土部门强制执行和处理违法责任人的权力，走申请法院强制执行程序时间长、程序复杂。一个案子从立案到执行往往需要半年甚至一年，此时违法用地项目已经建成完工，拆除难度极大；另一方面违法用地综合执法尚没有明确的法律法规依据，容易造成综合执法行为本身的违法性。所以我们国土部门依法执行到位面临巨大挑战。

（三）相关部门配合不力。虽然有土地执法共管责任机制，但实际效果却并不令人满意。实践中，一些部门和单位认为查处土地违法行为是土地管理部门的事，与己无关。处理人是得罪人的事，都不想沾。例如申请法院强制执行的违法用地案件，大多数只在法院“转”了一圈以后，又“原路返回”，且省高院要求他们对违法用地案件可以不予受理，最后基本没有准予拆除；公安部门对我们国土移送的犯罪案件，也是采取了程序到位的态度，允许我们把移送材料送到公安机关，待过了一段时间后又退还给我们国土部门。纪检监察部门对我们建议处分的党员干部往往是“一纸空文”，发一个文件，不归档，搞所谓的“假处理”。即使是真正处理到位的，也是处理几个小鱼小虾应付一下，还可能是因为这个干部的其他问题。由于相关部门配合不力，对违法用地案件没有真正的执行到位、处理到位，所以震慑力度不足，甚至纵容了违法者的违法心态，这些是导致违法用地频发的重要原因。

（四）国土执法部门的主观原因。一是执法力量薄弱。根据浙江省监察条例规定“在发现非法占用土地行为时，对违法主体单位和个人在国土部门下发停工通知后继续抢建的部分可以实施拆除”。但由于执法力量薄弱，人员紧缺，力量设备配备不足，拆违过程中监察人员的人身安全保障问题，乡镇政府的配合支持问题等因素，不能及时的给予拆除制止。二是系统内部不作为、乱作为。特别是几年前的一些预征地，塘渣填了以后由于没有审批到位，现在大面积抛荒，政府部门既不收回，也不复耕，导致群众连续上访。原来规定的执法监察在用地报批、竣工验收等主要环节上实施全程监察，但这个制度已形同虚设，监察威信逐渐减弱。三是工作主动性不够。在发现违法用地后，我们个别国土所没有按相关要求对违法采取果断的措施，没有按照共管责任机制的要求，将违法用地情况报告给乡镇、街道，失去了拆除复耕的良好时机（因为对违法用地遏制工作重视的乡镇街道在第一时间可以采取拆除措施）。在违法用地既成事实后，我们也没有同水电、工商等相关部门做好衔接联系工作，让违法用地变成合法用地的情况进行“运转”，没有发挥制约作用。四是违法用地的补办引发了违法用地数量的增加。2005年全省实施了违法用地大补办后，在一些乡镇领导、企业经营者、个人等的心目中造成了一种错觉，认为违法用地到时候可以补办，所以还不如现在抓住机会，搞一些违法用地。

三、对执行不到位问题的建议

要解决土地执法不到位的问题，最根本的是要按照科学发展观的具体要求，以坚守耕地红线、保障科学发展为目标，对土地违法者敢于动真格，使我国最严格的土地管理制度中的严到实处。具体来讲，土地执法检查要坚持做好“事前、事中、事后”三个环节。事前要巡查到位、预防到位，事中要解释到位、制止到位，事后要拆除到位、处理到位。

（一）地方政府要对土地违法现象引起高度重视。违法用地的普遍存在及执行不力，严重影响了政府公信力，引发了一系列的社会矛盾。作为国土部门，要向地方政府领导做好参谋，一方面要积极主动为地方经济发展做好服务，提前介入一些重点工作做好用地报批，减少程序违法；另一方面要重视违法用地的查处工作，要求各级地方政府、相关部门严格按照共管责任机制文件精神的要求，各司其职，各负其责，严厉打击土地违法行为。

（二）是加强宣传教育，提高全民土地法律意识。只有加强对土地法律、法规、政策的宣传、教育，提高全民法律意识，让老百姓知道什么可以做，什么不能做，才能从根本上有效预防土地违法。要坚持土地案件查处与宣传教育相结合，把每一次的土地巡查、违法案件查处当成土地普法的机会，形成全社会“合法用地、依法管地”的良好氛围。

（三）加强与相关部门的协作配合。应该看到，国土部门要从根本上遏制土地违法行为蔓延离不开相关部门的配合支持。目前市、区各级已建立了土地执法共同监管责任机制，明确了相关部门的职责。在今后的执法实践中，我们要加强与相关部门的联系，进一步强化共管责任，细化联合执法方案，依靠各部门的协作配合形成查处违法用地的高压态势，形成查处违法用地的强大合力，构建土地执法监察的长效工作机制。

（四）是以切实加强执法巡查为载体，努力把土地违法抑制在萌芽状态。查处违法用地只是手段，目的是维护正常的土地管理秩序。因此要坚持预防为主、预防与查处相结合的原则，加强土地动态巡查，构建完整的执法监察信息化网络体系。一方面，要重点提高执法监察巡查的效率和覆盖面，逐步建立“上有卫星，下有百姓”、“纵向到底，横向到边”立体防范监管体系，科学划分重点巡查区域和一般巡查区域，确定巡查间隔期限，定期不定期巡查，必要时实行全天候巡查，更要注重法定节假日期间的巡查，确保及时发现违法行为并有效制止在萌芽状态，防止国土资源违法案件的发生。另一方面，要强化执法队伍建设，配齐配强执法工作人员，配备必要的执法车辆和执法工具，提高执法监察机构的威慑力。同时，要进一步强化国土资源执法监察信息化建设，做到科学管人、管案、管地，努力提升国土资源执法监察工作水平。