从政府职能的视角理解政府绩效改进

董克用 李文钊

从政府职能的视角理解政府绩效改进

董克用 李文钊

全球经济具有深远意义的发展使我们思考关于政府的一些基本问题：“它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”①政府要做什么属于政府职能的范畴，政府如何做属于管理方式的范畴。没有目标，行动失去方向，没有行动，目标无意义。

发达国家经过几百年的发展，政府职能范围已经得到明确界定，只有如何实施才是关键问题。

由于中国处于巨大的转型中，无论是政府做什么，还是政府如何做，都在转变之中。在这样的背景之下，如果要改进政府绩效，必须同时考虑政府做什么和如何做两个方面的事情。无论是对政府绩效的管理，政府绩效的评价，还是对政府绩效的改进，都需要以政府职能为基础，而政府职能本身是动态和变化的。因此，无论是对于政府绩效的测评，还是政府绩效的改进，都需要在政府职能动态变化的视角之下进行思考和研究。

一、政府绩效管理及存在的问题

从世界范围而言，经过200多年的探索，市场经济逐渐成为一种资源配置的有效方式。不过，市场经济自身也具有缺陷，一是它主要是关注私人物品的提供和配置问题，二是它存在本身需要一定的前提和条件，而这些前提和条件属于公共物品的范畴，市场本身并不能够提供。②有学者用“二阶困境”来概括与公共物品供给有关的问题。

政府是实现公共资源配置的主要手段。为了实现政府更有效率的资源配置，美国学者威尔逊提出了政治与行政二分的思想，并建议作为一门新学科的行政学专门研究如何实现政府更有效率的运作。此后，为了探索有效政府，很多学者提出了各种不同的理论。

尽管行政效率一直是公共行政学追求的目标，但是并没有取得预期成果。20世纪70年代，西方国家面对财政危机、管理危机和信任危机，开始了重塑政府和再造政府的改革运动，与这一改革运动相匹配，公共行政学者提出了新公共管理的理论。新公共管理的核心思想包括缩小政府的职能范围，以市场取代政府，提高政府的绩效，以绩效管理取代传统管理思想。③

正是因为这一原因，西方国家兴起了一场以绩效管理和绩效改进的政府改革运动，英国启动了“雷纳评审”，美国颁布了《政府绩效与成果法案》，新西兰和澳大利亚等国纷纷开展政府再造运动。这一运动在有些政府部门取得较好效果，在一些政府部门并没有取得预期效果。

这一理论被引入中国后，政府绩效管理的思想被介绍和借鉴。有的省会城市有万人评议政府，有的地方政府进行了政府满意度评价，以及探索各种方式的政府绩效管理。但是，政府绩效管理面临着一些需要解决的课题④：

一是注重对政府绩效测评，不注重对政府绩效的改进。政府绩效测评只是一种手段，绩效测评的目的是为了改进政府绩效。但是国内很多政府部门将绩效测评与奖金和工资等挂钩，结果所有政府部门都思考如何在绩效测评中获得高分，而不思考如何改进绩效。

二是评估指标体系单一，缺乏科学性。指标是绩效管理和绩效改进的基础，科学的指标才能够及时和准确地反映政府绩效。但是，现有绩效管理一般都使用较为简单的指标，并不能够全面地反映政府部门的实际绩效。

三是以满意度评价为主，而忽视其他评价。很多市级政府对其所属政府部门考察，都是以满意度评价为主，而忽视其他评价方法。例如，还有些省市政府通过满意度测定来评估其为民众所做的事情。

四是以相同指标体系评价所有政府部门，忽视政府部门之间差异性。现实中很多政府机构使用大致相同的指标对所有政府部门进行考评，如使用“公正廉洁，办事高效，态度文明”等指标对各个部门进行评估。但是，却忽视了政府不同部门的差异。

五是注重方法和技术，忽视目标和职能。对于政府绩效的考评，很多学者都在方法和技术方面进行研究，关注寻找合适的绩效测评技术，忽视对绩效考核目标本身的研究，即只关注如何进行绩效考评，缺乏对考核内容进行研究。

六是注重行政效率的研究，忽视社会效率的测量。对于政府部门的绩效管理和绩效考核，现有评价机构常常以政府部门作为出发点，来评估行政效率，即政府部门花费多少成本来达到预期效率。这样做产生的问题是，如果政府部门提供的公共服务和产品并非民众真实需求，则这种高效率没有意义。

面对这些问题，有学者认为公共事务与私人事务存在根本差别，因此，来源于企业管理领域的绩效管理并不一定适合于政府部门，在政府部门实施绩效管理缺乏前提和基础。然而，以绩效和结果导向的管理已成为一种趋势，政府管理应适应这种变革趋势。因此，需要从新的视角思考政府绩效管理，改进政府绩效管理，克服政府绩效管理中存在的问题。

二、政府职能是政府绩效改进的前提和基础

政府绩效管理存在的一些问题，其主要原因是在引进和介绍发达国家政府绩效管理时，忽视了政府绩效管理和绩效改进的最重要目标，即政府职能的实现。这主要是因为，在发达国家，经过很长时间的发展，政府职能比较稳定和成熟，他们更多需要思考在政府职能变化不大的背景之下，如何改善和提高政府绩效。政府绩效管理作为一种管理手段和管理方法，发挥着工具性作用。

我国正处在变革时代，这种变革既包括经济体制的变革，也包括行政管理体制、社会体制的改革，这种变革，使得政府职能也处在不断调整和变化中。

一是政府职能是政府存在的理由和基础，其核心是维护秩序和供给公共物品。对于政府职能的范围和界限，亚当•斯密将政府职能定位于三项，即防止国外侵略，保持国内安全，以及提供公共产品。凯恩斯经济理论认为，政府的作用和范围扩大，政府要直接干预经济。西方公共经济学者将政府的经济职能分为配置职能，再分配职能，宏观调控职能和稳定职能等。世界银行1997年出版的《变革世界中的政府》一书，提出了大、中和小等不同类型政府的职能。

所有政府都存在两种类型的职能，一是强制性职能，二是服务性职能。⑤强制性职能主要是负责法律的执法，社会秩序的维护，服务性职能主要是指政府作为公共物品和公共服务的提供者。政府职能在强制性职能方面变化不大，在服务性职能方面变化较大。随着社会发展，政府的服务性职能正在扩大和强化。

二是改革以来中国政府职能的变迁，从单纯注重经济发展到注重全面协调可持续发展。中国政府职能一直处于变革之中。1978年改革开放至今，中国政府的主要职能是促进经济发展，而经济体制改革是促进经济发展的制度基础和体制保障。在建立社会主义市场经济过程中，中国政府职能主要是适应这一变革进程，形成有利于市场经济发展的职能体系。如大幅削减专业经济管理部门，组建宏观经济管理部门，加强社会管理和公共服务部门。近30年的政府机构改革及政府职能转变和调整，都可以从市场经济的角度去理解，即政府需要形成与市场经济体制相配套的职能体系。⑥世界银行在2002年的世界发展报告中，专门以为市场经济建立制度基础为主题，提出了政府的职能体系。

在改革开放初期，政府是改革的主体，它通过改革来带动经济和社会发展。但是随着改革的深入，市场经济必然要求政府进一步调整其职能范围。中国政府职能正在从经济性职能为主向经济社会性职能协调发展转变，构建全面协调可持续发展的和谐社会正成为战略目标。与这一战略目标相对应，中国政府的职能是在搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，政府需要加强社会管理和公共服务职能，尤其是要着眼于保障和改善民生方面的教育服务、医疗和卫生服务、环境保护等职能。

三是政府职能的动态转变表明，政府绩效管理必须从变革和动态的视角来看待。不同的职能，其政府绩效的衡量和改进方式是不一样的。政府职能转变之后，对于政府绩效的衡量和改进需要相应变化。例如，在推进科学发展观，构建和谐社会的今天，如果仍然用招商引资数量来考核各级干部，作为政府部门和政府工作人员的绩效标准，很显然是不适宜的。

三、走向以政府职能为基础的绩效改进

政府绩效管理运动和绩效改进常常会发生困境，这种困境产生的原因在于没有以政府职能为基础来思考政府绩效改进。以上研究表明，政府职能是政府绩效管理和改进的前提和基础，正如企业目标和追求是目标管理的前提和基础一样。因此，要改造政府绩效管理，使得政府绩效改进真正地能够起到有利的作用，必须建立以政府职能为基础的绩效改进模式。

一是政府职能是政府绩效改进的有机组成部分。政府绩效指标和绩效衡量是绩效改进的前提和基础，只有能够准确测定政府绩效，并且建立了绩效目标，政府绩效改进才有正确的方向。政府绩效衡量必须首先确定衡量什么，其次才是如何衡量的问题。同样，政府绩效改进首先需要明确改进什么，其次才是如何改进的问题。无论在政府绩效衡量，还是政府绩效改进，都存在“目的—手段”链条，如果不确定目的和目标，而仅仅关注手段，都不利于搞好绩效改进。

政府职能是政府绩效衡量和绩效改进的重要组成部分。政府职能有利于绩效衡量和绩效改进的目标确立，目标确立过程也是政府职能细化过程。政府绩效衡量和绩效改进需要对政府职能进行分类和概念化，从而确立目标——手段链。因此，任何政府绩效的衡量和绩效改进都必须基于政府职能的分析、分类和总结，都必须建立在坚实的职能分析基础之上。

二是政府职能要求从更高层次理解政府绩效改进中的“效率”观点。众所周知，行政学将行政效率作为重要的追求目标。由于对效率的狭义理解，有些学者认为对于政府绩效改进不用关注绩效目标是什么，而只需要关注针对目标而言，是否选择了最有效率的手段。这种研究取向，使得有些学者将行政效率和政府绩效管理作为一种技术手段和技术方法看待。应该说，这种行政效率是政府绩效改进的基础，但是这仅仅是狭义的效率，是技术效率。技术效率必须与社会的目标和整体价值观点相符合，必须从更高层次来理解效率。

经济学研究者已经认识到技术效率和静态效率的局限性，诺斯提出了动态效率的概念，强调从一个时间段来理解效率，这个动态效率也是他分析制度变迁理论的基础。⑦例如，同样是两个制度安排，如果仅仅从静态效率的角度看，可能制度A优于制度B，但是从动态效率的角度看，制度B却是优于A。

对于政府绩效改进，从最简单和最直接的角度看，政府绩效改进最根本的目标是职能实现。因此，我们需要以政府职能为基础思考更高层次的效率问题，用整个社会的宏观效率和财政效率来替代政府的行政效率和技术效率。

三是政府职能是确定绩效标准的基础，绩效标准必须随着政府职能变化而变化。绩效指标和标准的设立要求针对同样的绩效状况都能够测量出同样的结果，对绩效的测量与实际状况相一致。

绩效标准和指标必须以政府职能为基础确定指标。在以政府职能为基础确定绩效标准时，必须进行两个工作，一个是分类工作，一个合并工作。分类工作主要是指政府职能可以细分为哪几个具体职能，而每一项职能可以从哪些方面进行衡量。

政府职能本身是不断变迁的，因此，政府绩效的衡量标准和衡量指标也必须随着政府职能重点的改变而不断改变。例如，对于城管执法队的绩效衡量，随着政府部门在城管的职能定位的变化，对其绩效的衡量标准也会发生变化。现在强调以人为本的执法理念，这种执法理念也导致了城管职能的转变，对城管执法职能的绩效衡量标准也会发生相应的转变。

四是针对不同政府部门，设计不同的绩效衡量标准和指标。现实的复杂性体现在政府部门就表现为不同政府部门具有不同的职能。不同政府部门的职能存在差异性，这种差异性要求不同政府部门需要将具有共同规律的绩效衡量指标进行具体化和操作化。因此，无论是政府绩效衡量还是绩效改进的过程，都是需要将绩效管理的科学知识和当地政府部门的地方知识相结合，才能够形成适用的、有针对性的绩效衡量指标和衡量标准。

五是对政府绩效衡量方法进行公共性改造，强化政府职能在技术方法中的重要性。绩效管理最早起源于企业管理，由企业的目标管理发展而来。但是政府管理和企业管理毕竟有本质性差异，无论是受法律限制，还是目标设立，以及管理方式和方法方面等，都存在很大的差异。这种差异性使得我们有必要对企业的绩效管理方法进行公共性改造，强化政府职能在技术方法中的重要性。

为了对政府绩效进行衡量和测量，以实现政府绩效的改进，发达国家的学者和实践部门发明了很多绩效管理和绩效衡量的方法，其中比较典型的包括绩效衡量的逻辑模型、平衡计分卡、关键因素法以及标杆法等方法。

其中逻辑模型是常用的方法，强调从事务发展的逻辑顺序出发来对绩效进行衡量，强调四个逻辑过程，即投入模型，过程模型，产出模型，影响和效果模型，对政府绩效管理和衡量则分别从不同的模型出发进行衡量。传统上，政府部门对绩效的衡量和绩效标准的确立，更多的是从投入的视角看待，存在一个基本假定，即一旦投入符合要求，就会达到符合目的的产出。因此，传统的公共行政理论强调公务员的管理，规则的制定和执行，以及过程管理，而现代的绩效管理则更强调产出和影响模型。

无论是投入模型，过程模型，产出模型，还是影响和效果模型，在应用到政府绩效管理时，都需要进行改造，都需要引入政府职能的概念和思考。政府职能事实上为影响和效果模型的衡量提供了准则和基础。

六是绩效标准和绩效指标选择应该是一个政治过程和公共参与过程，客观性和公正性是其基本要求。现代社会强调政府满意度调查，这是吸引民众作为评价政府绩效方法的一个好的尝试，但是仅仅是满意度指数并不足以衡量政府绩效。政府职能的公共选择过程，也必然决定了绩效标准和绩效指标选择应该是一个政治过程和公共参与过程。不仅公民有权利发表对绩效标准和绩效指标选择的看法，政府部门本身的工作人员也有权利发表对绩效指标和绩效标准的看法，绩效标准和绩效指标的选择和评价应该是一个公共选择过程和政治过程，在这一过程中各级人民代表大会应该发挥重大作用。

绩效标准和绩效指标确定之后，绩效方案的实施也应该保证客观性、公开性和公正性，避免部门寻租和不公平评价。绩效评价的结果应该与绩效改进和责任制联系起来，真正地让绩效标准和指标发挥作用，成为政府改善绩效的重要手段和工具。

（作者系人民大学公共管理学院院长和讲师）

① 世界银行.《世界发展报告：变革世界中政府》[R].北京：中国财政经济出版社，1997.

② 市场失灵及政府职能的论述，可参见： [美]理查•A•穆斯格雷夫，皮吉•A•穆斯格雷夫.美国财政理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，1987.

③ 新公共理论的详细论述，可参见：周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.

④ 绩效评估中存在的问题，可参见：周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[J].中国行政管理，2008(1).

⑤ 强制性职能和服务性职能的区别问题，可参见：[德]弗里德利希•冯•哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来译.北京：生活•读书•新知三联书店，1997.

⑥ 中国政府改革的论述，可参见：毛寿龙.中国政府体制改革的过去与未来[J].江苏行政学院学报，2004(2).

⑦ [美]道格拉•诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.