深化机构改革应关注的四个问题 ①

周志忍

深化机构改革应关注的四个问题①

周志忍

按照《十七大报告》和十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》，我国的机构改革迈入了一个新的阶段。这一阶段改革的深化将要触及一些深层次的问题：包括合理界定政府部门职能，明确部门责任，理顺部门职责分工，包括部门间和部门内职责的合理分工；统筹党委、政府和人大、政协的机构设置；调整和完善垂直管理体制；合理配置宏观调控部门的职能，整合完善行业管理体制等。这一阶段的机构改革不再大刀阔斧具有高度可见性，而会呈现出精细化管理和持续性改进的特点。

本文聚焦于政府机构改革，提出并简要讨论四个方面的问题：宏观与微观职责的合理配置；推进和管制职责的合理平衡；国家直接经营和监管机构并设问题；决策/执行职责与机构编制的合理匹配。这些问题不仅涉及机构设置和职责分工的技术理性，而且反映出政府的角色定位和施政理念。

一、宏观与微观职责的合理配置

在强化宏观管理的前提下实现宏观职责与微观职责的合理平衡，已成政界和学界的普遍共识。虽然理论上宏观与微观职责的内涵及其相互区别很清楚，但其外延却存在诸多模糊地带。当不同类职责在不同部门之间进行配置时，问题会更为复杂。当我们审视国务院几个宏观管理部门时，都会看到它们还承担着一些具体微观管理职责。原因在于，政府部门多是按照职能领域设立的，多数部门在所辖领域同时承担着宏观和微观管理双重职责。

部门宏观/微观职责集于一身，往往会出现厚微观而轻宏观的行为倾向。理论上看这有几个原因：（1）政策制定和宏观管理领导层高度关注，涉及多元主体间制度化的协商机制，过程相对公开且处于社会监督之下，官员个体在决策中发挥的作用有限；（2）政策过程是一个很长的链条，要达到所期望的效果，不仅需要政策本身的高质量和良好的政策执行，而且受客观因素的制约和影响，官员个体对政策效果的控制力更有限；（3）微观管理针对特定的对象，或者给予某种稀缺资源，或者掌握罚与禁的自由裁量权，更能凸显官员的个人权力；（4）从被管理者的角度来看，他们热衷于到中央“跑项目”，但很少去中央“跑政策”（这里指具有普惠性的政策，如提升省级政府在某种税收中的分成比例，而针对个案的政策优惠只是项目的特殊方式）。原因很简单，“跑”是要花费巨大成本和代价的，自己独立承担巨额成本争取普惠性政策，竞争对手会搭便车坐享其成，理性行为者不会违背这一“集体行动的逻辑”。

从实践来看，许多部门的行为为上述理论提供了现实证据。厚微观的表现之一，就是对项目、资金审批权的热衷和强烈的地盘保护意识。如果说项目、资金审批是微观管理，制定审批的有关制度和标准规范显然属于宏观管理的范畴。更重要的宏观管理职责当属战略规划和宏观政策。战略规划和宏观调控的前提是经济走势的把握和预测，有关部门在宏观调控预见性方面的表现备受争议。以企业出口退税为例，前些年每年确定退税指标，有关部门称“有一套完整的方法来计算这个数字”，但计算结果跟实际退税需求之间的差距很大。有的学者直言：“差了20个百分点，还能叫做预测吗？”再如电力供应，上个世纪90年代，有关部门依据中国电力将长期过剩的预测，采用压低上网电价和其他政策限制民资和外资办电，导致几百亿的资金损失。前些年出现猪肉价格的快速上涨，有关部门拨出巨额资金扶持生猪生产，9个月后猪肉价格大幅下跌，又拨出巨额资金采购储备，以维持价格稳定。一个通过科学日常管理本应解决的问题变成了应急式管理，一年内付出巨额代价，猪肉价格大涨大跌。

《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：“中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上”，笔者认为，减少“具体审批事项”的治本之道是宏观/微观职责适度分离基础上的制度化分权。具体措施如：（1）提高一般性转移支付的比重，赋予地方政府资金使用上更大的自主权，中央政府部门逐步淡出专项基金审批“一竿子插到底”的做法，或者大幅度提高中央政府部门项目、资金审批的门槛；（2）明确国务院相关部门在资金、项目审批中的分工标准，宏观职责为主的部门没有必要介入专项资金的审批；（3）可考虑设立类似澳大利亚拨款委员会之类的独立机构，逐步试行规划权和项目资金审批权的适度分离。2008年机构改革以来，在加大地方自主权、提高审批门槛、部门审批分工等方面取得一些进步，但似乎依靠部门自我约束和部门间讨价还价，制度化建设相对滞后。减少“微观管理事务”从而强化宏观管理，不仅涉及到部门工作重点的自觉平衡和官员观念转变，更需要审视宏观/微观职责在部门间的配置，为强化宏观职责提供组织和制度保障。

二、推进和管制职责的合理平衡

从一定角度，可以把政府功能划分为“推进”和“管制”两种基本类型，特定政府部门往往同时承担两类职责，这点在行业管理部门尤为明显。所谓推进，就是保证行业的健康和持续发展，具体措施包括科学规划指导、国家资金投入扶持或政策优惠、创造并维护良好的市场环境、合理定价以便行业能自我积累和健康发展等。所谓管制，则立足于保护公共利益和社会福利，具体措施包括创造公平的竞争环境、安全生产、环境保护和可持续发展、职工权益保护、消费者权益保护等。推进类似于为行业发展“加速”，而管制则有点“减速”的成分，两类职责之间的内在矛盾冲突是显而易见的，其根源主要在企业的外部性。比如，减少环境保护和安全方面的投资、忽视职工和消费者权益有助于行业经济效益，但会造成资源的非优化配置和社会福利的损失。解决外部性是政府干预的重要理由，干预的主要方式则是管制，不论涉及安全、环保还是权益保护，管制无疑会增加企业的成本，从而产生“减速”的作用。政府行业管理部门往往同时承担推进和管制两类职责，两者之间合理的动态平衡，相应成为部门管理中的一个难题。

从国际经验看，被管制行业的主体是民营企业且处于高度竞争的环境下，推进和管制的界限比较模糊，管制成为政府部门的工作重点。平衡两类职责所要解决的主要问题是：如何在保护公共利益和社会福利的同时，避免给企业带来难以承受的成本和负担，进而损害行业的生存和发展。这就是美国出台空气质量法等环保法律时强调社会成本核算的原因。我国的一个特色是，一些行业的行为主体主要是国有企业，而且处在不同程度的垄断之下。对这些行业而言，主管部门成了企业的“婆婆”，两者共同构成公共部门的一部分，共同向政府承担资产保值、增值的责任。换句话说，这些行业主管部门具有和企业一样的“底线目标”，即经济效益和盈利，当一个此类行业面临全面亏损时，主管部门的压力可想而知。

中国民航管理局、铁道部是行业主管部门。按照2009年国务院办公厅有关的“三定”规定，中国民用航空局具有“提出民航行业发展战略和中长期规划、与综合运输体系相关的专项规划建议，按规定拟定民航有关规划和年度计划并组织实施和监督检查，组织民航重大科技项目开发与应用，推进信息化建设”等接近于“推进”的职责，而“民航飞行安全和地面安全监管、通用航空市场监管和行业价格有关工作”等，则属于“管制”的职责。铁道部具有“组织拟订铁路行业发展战略、政策，拟订铁路发展规划，编制国家铁路年度计划”，“研究提出国家铁路固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见，按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目”等属于“推进”的职责，而铁路运输价格管理、安全管理、质量管理等属于管制的职责。推进和管制职责集于一身，在国有垄断的条件下，厚推进而轻管制就自觉不自觉地成为一些行业主管部门的行为选择，即自觉不自觉地重视扶持、倾斜政策以提升行业的经济效益，轻视从公共利益和社会福利着眼对行业实施合理的管理和约束。

1998年4月，民航出现19年以来首次全行业亏损，当年5月8日，民航总局规定各航空公司机票最多只能打8折，1999 年民航总局又连续两次下达“禁折令”。当年民航行业扭转了亏损，实现行业盈利7.9 亿元，2001年实现利润17.96亿元。对此，我们有两方面的质疑。第一，主管部门并没有在内部挖潜和提高效率方面下大工夫。中国民用航空业长期靠高投入、高负债、高成本的粗放式经营实现其扩张。以1998年为例，中国民用航空业资产负债率高达72.3%，仅利息支出就达到了55亿元。美国的人机比例是1：80，而中国的人机比例是1：200 。中国民航市场油料供应价格比国际航空市场油料供应价格高出52%。仅这一项，1997年和1998年国有民航企业就分别多支出20多亿元。第二，民航行业在旅客运输量平稳、航班平均客座率下降、自费旅客比重大幅下降等情况下实现“扭亏为盈”，价格高是其主要原因。中国国内民航市场价格是美国的1.3倍以上，是国际航线平均水平的2倍以上。这种情况下的“扭亏为盈”，意味着其他国有部门的“亏”换来了民航行业的“盈”。②在经营效率没有明显提升的情况下实现扭亏为盈，必然意味着社会福利的损失和资源配置的扭曲。最近有关高铁票价过高和上座率过低的争论，反映了同样问题。

推进和管制职责的合理平衡可以采取多种方式。从职责分工角度，可以考虑推进和管制职责的结构性分离，由不同部门分别承担两类职责。这方面的一个例子是德国铁路部门，联邦铁路局负责铁路监管（管制职责），交通部铁道司负责铁路行业规划管理（推进职责）。也可考虑维持现有机构设置和职责分工，用完善管理和改革责任制度来促使部门合理平衡两类职责，比如构建科学的、体现先进理念的部门绩效评价体系。

三、国家直接经营和监管机构并设问题

垄断行业存在种种弊端，因而需要政府实施干预；政府干预可以从两种方式中选择：一是实行国有化，二是对私营企业实施管制。从英国的实践看，在电信、电力、铁路等行业国有国营时期，没有专门的监管机构，只是私有化之后才设立了相应管制机构。国有化和管制两者取其一，不必同时搞。原因在于，通过直接拥有和直接经营，国家相应获得了人事任免、资源投入、重大事项决策、价格确定等方面的权力，理应克服自然垄断可能带来的弊端和风险。我国存在国家直接经营和监管机构并设的问题，下面我们以电监会为例进行分析。

按照有关“三定”规定，电监会具有“参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案”等职责，这些具有“推进”性质的宏观职责，完全可以由其他机构来承担，比如由国家能源委员会及国家能源局承担。电监会的大部分职责属于微观管制的范畴。问题在于，我国的电力行业特别是输送网络在国有基础上实施垄断经营，电监会本身的存在隐含着，国家拥有和直接经营无法克服垄断弊端保护公共利益，所以需要另外设立独立的监管机构。这在理论上是说不通的：如果国家拥有和直接经营不能保证行业社会责任，不能克服垄断弊端保护公共利益，那国有国营的必要性何在？

从实践来看，国家直接经营和监管机构并设确实带来了一些问题。首先是反垄断面临的问题。垄断及其潜在风险是政府管制的主要理由，反垄断理应关注电信、电力、邮政、铁路等行业的大垄断企业，但这些被监管行业都有一个主管部门，反垄断执法机构与行业监管者之间的关系复杂而敏感，反垄断法能否在这些行业得到有效执行面临着较大的挑战。其次是监管的有效性问题。电监会脱胎于电力部门，监管者和被监管者同源，存在难以撇清的利益关系，电监会难以有效、公正地履行职责。

深入研究这些问题，英国的做法也许可资比较借鉴，其中富有启发意义的是：英国是在电力私有化之后设立独立电力管制机构的；监管机构比较精干，最初20多人专门负责电力行业管制，目前不到120人负责电力和天然气行业的监管；人员组成具有特色，多数属于一般辅助人员，决策职责由董事会承担，董事会成员来自社会各界，与电力公司没有利益关系；设立了一系列的战略目标和绩效评价指标，指标体现出公共利益、社会责任等理念；运作高度透明公开，这包括目标实现情况的年度绩效报告公开，决策依据和相关调研数据的完全公开，机构各类工作人员数量、分布及其工资档次的公开，机构开支情况的公开；为了提高效率节约开支，该部门提出并连续实现了“RPI-3”的目标，即部门开支增长率低于零售物价指数3个百分点，据测算，如果目标实现，2010-2015年间可以节约成本1100万英镑。③

四、决策/执行职责与机构人员编制的合理匹配

不同层级政府的相同机构，其决策和执行职责具有不同的比重。一般说，层级高的政府部门，决策职责所占的比重比较大，执行职责的比重比较小；自上而下，则会出现决策/执行比重的相应变化。因此，根据决策/执行职责的相对比重，合理确定机构和人员编制，就成为一个值得关注的问题。发达国家这一问题并不严重，因为不同层级政府之间的事权划分明确，而且地方政府的自主权比较大。对我国而言，“职责同构”是府际关系的特征之一，不同层级政府在纵向间职能、职责上高度统一、一致，相应地，机构设置基本对口，“上下一般粗”。④从部门职责表述上看，不同层级政府部门的“三定”规定大同小异，没有充分反映决策/执行职责分工的复杂现实，这为机构和人员编制的合理配置带来困境。

实践中普遍存在“头重脚轻”的人力资源配置失衡。级别较高的部门以决策为主、权力大、责任模糊，财政和人力资源相对充分，结果是人浮于事和自我服务倾向明显，而承担执行职责的部门面临职责任务与资源配置不对称的难题。以国税系统为例，中央和省级基本不承担税收征缴任务，税收政策制定的主要职责又属于财政部门，但中央和省级国税部门编制数比较多，自我服务倾向明显。机构设置上内部管理和自我服务类机构比重大。目前省级国税部门一般设立14个左右的下属单位，半数以上属于内部管理和服务机构。与级别较高国税部门人员编制较多的情况相比，征税第一线机构编制偏紧，大量雇用合同工、临时工或扩充事业单位编制以应对工作压力。

需要指出的是，即使同一级别的部门，决策和执行职责的比重也存在巨大差别。省政府公安厅主要履行决策职责，而直辖市政府公安厅同时履行决策和执行的双重职责。重庆升格为直辖市后，市公安厅的机构设置最初参照省政府公安厅的做法，结果是人员编制向市级机关倾斜，一线执行力较弱。前段已进行了大规模的调整。

实现决策/执行职责与机构人员编制的合理匹配，需要探讨科学的定编依据、标准和核批程序。比如省级国税部门，人员编制核定可考虑征税总量和征税对象数量，但主要依据还是所管辖的税务工作人员数，因为省级部门主要履行内部管理、控制和服务职能。压缩省级部门人员编制，才能保证人力资源配置向一线执行部门和主要责任部门的倾斜。

（作者系北京大学政府管理学院教授）

① 本研究受国家社会科学基金2010年度特别委托项目《行政管理体制改革和机构编制管理的理论和实践问题研究》（批准号10@ZH00）资助。

② 有关情况可参见李炎谛.试论中国航空业的规制改革[D].西南财经大学.2007.张湘赣.透视民航机票“禁折”[J].价格理论与实践，2000(10).王艳.对我国民航业价格管制的反思[J].消费经济，2005(6).

③ Office of Gas and Electricity Markets, UK(2010),Change, Challenge and the Customer (Annual Report 2009-2010).

④ 朱光磊.“职责同构”批判[J].北京大学学报，2005(1).