关于规范农村集体土地使用权流转的几点思考

祁桂华

关于规范农村集体土地使用权流转的几点思考

祁桂华

农村集体土地使用权流转，加快了农业结构调整和城镇化步伐，提升了农业科技水平，推动了土地规模经营，促进了农村经济的发展。在农村集体土地使用权流转过程中也暴露出一些问题，如认识不统一，政策不完善；法律不完备，机制不健全；合同不科学，流转不规范；政府越位普遍，农民权益受侵等。规范农村集体土地使用权流转，必须加快建立、健全集体土地使用权流转的体制机制；有效发挥政府在集体土地流转中的管理职能；将集体建设用地流转纳入统一、有序、公开的市场管理轨道；做好集体土地产权管理工作；对流转土地给予合理补偿，保护农民的切身利益。

规范；农村集体土地；使用权；流转

土地作为一种生产要素,只有优化配置、合理流动,才能提高使用效益,真正体现土地生产要素的价值。集体土地使用权的流转,是社会经济发展的必然趋势,建立、完善和创新农村集体土地的流转机制,不仅是增加农民收入、合理配置土地资源适应市场经济的需要,也是贯彻十七届三中、五中全会精神、发展现代农业的必然要求。

一、农村集体土地使用权合理流转的意义

一是加快农业结构调整的现实需要。不可否认,农村家庭联产承包责任制,在很大程度上调动了农民种田的积极性,促进了农村土地的小规模经营。但是,从实现农业现代化的目标看,一家一户种田,不仅阻碍了现代化生产方式的利用,而且具有很大的盲目性和被动性。农村土地流转是实际土地使用权的再分配和优化过程,它有利于使那些劳动力紧张的农户或从事二、三产业的农户,在保留其承包权的前提下,将土地使用权流转出去,让种田大户去专门集中经营土地。集体土地使用权流转后,农业经营的主体发生变化,集体土地主要向专业大户、农业企业、农村专业合作组织等集中,由他们按照市场原则组织生产,使集体土地资源从低效益的粮棉油生产转向高效益的名特优产品生产,对农业结构调整起到了积极的促进作用。

二是加快城镇化步伐的有效途径。从农业国转变为工业国是我国产业发展的一个目标,降低农业人口比例,加快城镇化进程,是我国农业工作中的一个重点,土地承包经营权作为我国农民的一项重要的财产权,如果限制其自由流转,则会将农民束缚在土地上,即使有更好的出路,他们也会担心对土地的处置问题。此外,还易导致土地抛荒的现象,只有将土地承包经营权作为农民实实在在的资本,允许其自由流转,使农民更好地利用这一资本放心地进城务工,在城镇安家落户,从而也有利于加快我国城镇化的进程。

三是提升农业科技水平的重要举措。集体土地使用权的流转,为科技兴农战略的深入实施创造了条件,使一大批先进、适用的农业新技术、新成果、新品种得以推广应用,走完了农业科技推广到田的“最后一公里”,使农产品品牌优势进一步凸显,科技含量进一步提升,知名度和市场竞争力也得到进一步增强。同时,依托农业龙头企业和农产品基地,各类专业技术人才的引进步伐不断加快,从而有效地提高了农业科技水平。

四是促进农业规模经营的客观需要。通过土地使用权流转,建立起有偿的农地使用权流转市场,让土地向一些有种田技术、经营有方、愿意继续扩大经营规模的大户集中,才能发展适度规模经营。集体土地流转还满足了有技术特长、有资金实力、有经营能力的专业大户、工商业主、经营能人集约经营集体土地的愿望。通过集体土地流转,使承包经营权向大户、农业企业集聚,形成连片专业规模经营,克服了小规模家庭经营的局限性,从而有序地引导农户与市场接轨,走向专业化、商品化、现代化。同时,随着“公司+合作社+基地+农户”等一系列行之有效的农业经营模式的推广,各类农业合作组织、农业行业协会也如雨后春笋般的建立起来,农业组织化程度也大大提高,推广现代农业耕作方式从而提高农业综合生产力。

五是加速农村劳动力转移的必然要求。农村中人地关系紧张在实行了家庭联产承包责任制后凸显出来,土地逐渐失去作为生产资料的功能,成为对农民的“最后的保障”,由此产生了大量的剩余劳动力。如能建立起农地使用权流转市场,让农民从市场上有偿地转让土地使用权,就能够解放农民,使那些无心从事农业经营的农民更好的利用这一资本放心地进城务工,在城镇安家落户,从而加快我国城镇化进程。因此,集体土地使用权的流转,使农村劳动力持续稳定地向非农产业转移提供了可能,越来越多的农民转让集体土地使用权,实现了就业转移,拓宽了农民增收渠道。集体土地使用权的流转使农民获得了一笔比较可观的租金,农民获得了比自己经营还要高的转让费。同时,集体土地流转后,不少农民转化为产业工人,使众多农民不出家门就找到了就业渠道,获得了转让费和劳动工资的双份收入。

六是有效激活土地要素新市场的重要途径。农民贫穷在一定意义上说是因为其缺乏必要可自由支配的生产资料。虽然我国实行了家庭联产承包责任制,农民拥有了土地使用权,但农民作为弱势群体,对土地没有完全的处置权和收益权,使得土地不能作为生产要素进行有序流动。土地经营权流转交易中心通过健全全市、镇乡两级土地流转有形市场,开展土地流转信息发布、资质审查、价格评估、合同签订及鉴证、利益关系协调,健全交易规则、开展纠纷仲裁,形成土地承包经营权公平、公开、公正交易的市场环境,正好搭建了土地进入市场交易的新平台和直通桥,使土地由“死物品”变为“活资本”,从而使土地资本流动起来并能够升值。因此,土地流转交易中心的成立标志着我市土地要素新市场的形成,多种流转形式可供农民自由选择,有利于提高农民土地的要素价值,维护了农民的根本利益。

二、农村集体土地管理制度下土地流转工作存在的主要问题

农村集体土地流转作为集体土地经营制度的一种行之有效的实现形式,从整体上看发展方向是正确的,基本做法是符合法律法规及文件精神的。实践同时证明它有效地提高了土地的经济效益,促进了农村生产力的发展,是我国农业向现代化和规模化发展的必然趋势。同时,作为一种新生事物,农村集体土地流转在实际运作中还存在以下几个方面问题:

1.认识不统一,政策不完善

实践证明,认识问题是目前制约农村土地使用权流转的首要问题。一方面,农民具有很强的恋地情结。由于长期以来形成的对土地的依附性,一些农民想将集体土地的使用权进行流转而又心有疑虑,害怕彻底失去土地,当其外出打工或无力经营时,往往选择私下协商代耕,临时性转包,甚至干脆撂荒,也不愿意放弃土地使用权,让其流转,相当部分农民把土地作为在其他行业混不下去时的一种退路。另一方面,有的部门对土地使用权流转的必要性认识不足,不支持,不引导,任其发展;规范工作缺乏主动性、超前性,缺乏必要的行政引导。政策法规不健全、不完善、不配套,无章可循,导致一些地方出现政策违规现象,制约着集体土地的流转。

2.法律不完备,机制不健全

虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象,但土地流转无论有形还是无形市场都尚未形成,转出、转入之间缺乏足够的信息联系,阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。转包费、转让费、租赁费缺乏科学依据,大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场,流转信息传播渠道不畅。往往有转出土地意向的农户找不到合适的买方,而需要土地的人又找不到中意的流转户,从而影响了土地的合理流动和优化配置。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能,但职责并不明确,无法更好地行使监督管理职责。同时,由于土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能部门,而这些部门又各有各的法律和政策,使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相推诿在所难免。土地、荒山、水面、林地等的流转包租,需要哪些部门审批,办理何种手续才具有合法性、权威性,承包者和包租者都不清楚。机制不健全,管理不顺,导致了土地使用权流转实践中的自发性和强制性同时并存。由于工作不到位,指导乏力,致使部分乡政府和村民集体经济组织对土地流转听之任之,放任自流,完全处于一种自发状态,流转主要在农户之间自发地进行。与此相反,一些地方乡政府和村社集体经济组织,出于调整产业结构,扩大生产规模而急于求成,不尊重农民的意愿,随意收回农民的集体土地,进行重新转让、出租或集体统一经营,扮演了土地流转的主导者角色,强制性推动了集体土地的流转。

3.合同不科学,流转不规范

目前农村土地使用权流转合同不科学、不完善的现象相当突出,合同内容没有统一和规范。据调查,农村集体土地流转无约定或只有口头约定合同的占到了60%以上,签订合同但并未经合同管理机构审查鉴证的占1/4,也就是说,没有法律效率的无效合同几乎占到土地流转合同的近90%。此外还有一些地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都没有明确的规定,也无违约责任和保障条款,没有充分考虑今后市场变化的因素。有的合同没有明确业主的生产共同费的负担主体和业主所进行的临时建筑物将来复耕费用的负担主体,有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且,大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、国家税费调整等重大问题上都缺乏长远考虑,留下了许多隐患。与之相关联,集体土地流转行为也不规范。一方面是流转的程序不规范。不通过村社集体经济组织确认便私自转让租赁土地者有之,不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织亦有之。另一方面是流转的主体不规范。在一些地方,业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议,而是与乡镇政府或县级某部门签订协议,与农村土地集体所有制及相关的法律、政策相违背。

4.政府越位普遍,农民权益受侵

农民获得了集体土地使用权,拥有对集体土地自主经营的权利及其相关利益。而现实是,由于一些外来企业不愿与农民打交道,乡镇政府急于招商引资,不经农户同意擅自与业主签订土地包租、转让合同,并代企业先行垫付土地租金等费用;还有一些村社以集体的名义随意终止承包合同,无偿收回或强迫农民转让、出租承包地,从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。同时,农民的经济利益也缺乏可靠保障。在农村,土地具有社会保障和就业功能,一些外来业主开发、租赁农民集体的土地,出于自身经济利益的预期,对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法,由于农业的自然风险尤其是市场风险很大,业主一旦经营失利,多数情况下一推了之,更有甚者逃之夭夭,不履行合同义务,从而使农民的利益受到侵害。

5.社会保障缺乏,制约土地流转

在农村,土地具有社会保障和就业功能,而当前农村社会保障机制尚未形成,决定了农民不能轻易离开土地,农民把土地作为命根子来看待。认为有了土地生活就有退路,即使外出打工赚不到钱了还可以回来种田,心里踏实。在目前二元社会结构下,农民在城市打工,无论是多长时间,都很难取得城市户口的,无法融入城市生活,城市的社会保障始终把他们排除在外的。因此,农民始终是惦恋土地,将来还依靠土地养老。也有少数农民对土地私有化心存幻想,认为承包期延长30年以后,到那时政策变了,土地就成为自己的了,而那时自己如果还没有由农民变成真正的市民,现在又不争取承包地,等于断了子孙财路,将来就后悔莫及。正因为将来的后顾之忧,相当一部分农民都把土地看得十分重要,农民在从事非农产业经营后,仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕,也不愿将土地转让出去。

三、推进农村集体土地使用权合理流转的对策建议

1.加快建立、健全集体土地使用权流转体制机制

第一,建立科学的价格机制。将集体土地推入市场,当务之急是要尽快细化各种权利,建立相应的地价体系及地价评估体系。要实行公平地价制度,运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的集体土地使用权流转市场的基准地价,由国土资源管理部门定期公布。在实施时可以委托具有地价评估资格的地价评估单位和评估师评估地价,并报请土地行政主管部门审定。笔者建议:集体建设用地使用权转让及其转让价格,适用于保留集体所有权不变的集体土地内部转让价格;集体建设用地使用权租赁及其租赁价格,适用于短期出租,以支付租金形式支付土地收益;集体建设用地使用权抵押及其抵押价格,适用于以集体土地抵押融资时设定的价格;集体农用地转为集体建设用地及其补偿标准,适用于办理集体建设用地使用权手续时,对承包农户和集体经济组织的补偿。

第二,建立健全法律法规约束机制。首先,修改现行关于土地流转法律中的一些不合理条款。国家除大力宣传和切实执行《农村土地承包法》,还要对《农业法》、《土地管理法》中存在的不适应中国农村土地流转发展要求的条款应尽快进行修订,要把农村土地使用权流转及其相关内容纳入其中。其次,针对土地使用权的流转,制定一些专门的法律、法规。比如可以尽早制定《农村土地使用权流转法》、《农村土地使用权流转登记条例》以及《农村土地使用权流转合同管理条例》等。再次,逐步完善和强化土地流转的执法监督机制。县级以上人民政府的农村土地承包主管部门和乡镇人民政府,要切实负担起执法主体的责任,加大监管力度,真正做到有法必依、执法必严、违法必究。国土资源、劳动保障、法院等单位要积极支持和配合农村土地承包主管部门搞好执法管理工作,加强监督检查,对侵害农民合法土地权益的行为要依法查处,切实维护法律的权威性和严肃性。

第三,构建良好的外部引导机制。加强对农村土地的宏观管理,建立健全土地向规模经营发展的引导机制,严格控制农村土地“农转非”,有效防止土地碎化,稳定农地数量,提高土地质量,实现农村土地的可持续利用。建议在各级土地管理部门内部设立土地流转管理机构并赋予相应的管理职权,对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理,对土地流转过程实行监管,提高工作透明度,使农村土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

第四,建立市场中介组织,完善土地使用权流转市场体系。市场中介组织是土地使用权流转双方的桥梁和纽带。土地流转的市场化是土地流转的必然趋势,而完善中介服务机构是市场化的关键,也是促进农村土地流转的有效途径。没有市场中介,就会使土地流转的机会减少、成本增加、风险加大。要建立一个开放、竞争、公平、有序、规范化的土地流转市场,通过引入市场机制来合理确定土地等级、地价、地租,对位置好的土地可引入竞价承包、招标租赁等方式。依托乡、村集体经济组织,建立从区到开发区到村的各级土地流转中介机构。建立流转信息网络,开展土地流转供求登记、信息发布、价格评估、法律政策咨询等中介服务,为土地流转搭建一个良好的平台。

2.有效发挥政府在集体土地流转中的管理职能

市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点,因此,在土地承包经营权流转过程中,作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用,切实履行其对土地承包经营权流转的指导、管理与服务职责。一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度,建立科学的集体土地资产评估体系,合理评价农村土地价值,逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色,监控土地供需总量的动态平衡,而不是运用行政手段去调整土地资源,与民争利。三是加强宣传力度,增加农民对有关法规和政策的了解,使土地流转由自发逐步转向自觉。四是培育土地流转市场的主体和客体。作为商品流转的土地使用权是土地市场的客体,使用权进入市场,让市场机制调节土地的流转与集中;要求土地使用权转移双方的农户,是土地市场的主体,只有二者结合,才能形成土地市场。土地流转应主要在农户间进行,农户可以根据有偿转让、自愿成交的原则,在符合本身利益的前提下达成协议。五是为农户提供信息服务、中介协调服务和咨询指导服务,形成“政府培育市场,市场引导流转,流转促进发展,发展保护民权”的土地流转制度。

3.将集体建设用地流转纳入统一、有序、公开的市场管理轨道

为了推进集体土地的集约、高效利用,培育公正、公开、公平的有形市场,逐步实现以市场规则来配置集体土地资产的目标,必须将集体建设用地纳入到统一的市场,充分利用国有土地市场运作的固有机制及信息渠道,真正实现两种产权、一个市场的管理。首先,要把好储备关。农村集体经济组织对集体土地资产进行经营管理,通过工业园区等建设,使存量建设用地达到一定保有量,以供应市场的用地需求;也可通过土地置换、收购等方式储备集体建设用地。其次,要把好供应关。积极探索运用市场机制来促进集体建设用地流转的有效途径。在土地有形市场,要逐步建立和完善公告、公示等制度,尝试引入招标、拍卖等行之有效的供地方法。最后,要把好地价关。应委托有资质的土地专业评估机构进行评估。同时,应合理核定土地增值额及应上缴的增值税、费。

4.做好集体土地产权管理工作

第一,理顺土地产权关系。要理顺土地产权与管理权之间的关系,一切土地产权的流通均应在法律允许的范围内运行。同时要理顺土地产权内部的关系,即所有权与使用权、经营权、收益权、部分处置权的关系。

第二,加强土地登记。一切土地产权的流转都必须进行土地登记,否则,土地产权人的权利就无法得到保证。但如果在没有办理土地登记、领取土地权利证书前,土地权利人就已经实际上取得了用地的权利,这就造成了土地登记工作在人们心目中可有可无的印象。因此,加强土地登记工作,不仅要强化法律宣传、提高土地使用者的法律意识,而且要改革管理体制,并努力做好基础工作,使土地登记成为惟一的合法使用土地的前提条件。

第三,抓紧土地管理的基础工作。抓紧地籍管理和土地利用的规划工作,对土地利用以及权属的变动加以监督,同时跟踪土地数量和质量的动态变化,为土地流转提供准确信息。

第四,建立健全合同管理制度。由国家统一制定和颁发土地流转合同文本,纳入合同法范畴,杜绝以往的“手写合同”、“口头合同”等不规范行为,并且在性质、基本条款、程序等方面定型化,明确规定流转的形式、数量、年限、条件及合同双方当事人的权利、义务和违约连带责任等,提高合同的规范性。

5.对流转土地给予合理补偿,保护农民切身利益

土地是农民赖以生存的重要物资条件,也是他的全部希望所在,一旦土地流转出去,将影响他未来的生活。因此,不论土地流转给了谁,都要确保补偿到位,切实保护农民的切身利益不受到侵害。对流转给企业或业主的土地,政府应督促合同兑现,确保补偿到位;对修建水利设施、村级公路等公益事业建设流转的土地,实行政府补贴与农民受益户承担相结合的办法,给予被占地农户补偿,用项目资金解决被占地农民的补偿,提高农民参与公益事业建设的积极性,促进新农村建设。

健全农村社会保障体系及农业保险体系,解除农民转出土地的后顾之忧。加快农村养老院和医疗卫生设施建设,采取乡办公助、村办公助等方式,加强农村养老院建设和农村医疗卫生事业建设,使失去土地的农民老有所养,病有所医。建立农业保险体系,降低农业风险,使农民承包土地有保障,消除农民离土后的后顾之忧。

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[3]刘玉荣.新农村建设中土地使用权流转的瓶颈及对策分析[J].经济与管理,2009,(1).

[4]舒松华,王静.土地使用权流转制:中国农村土地制度改革的方向[J].科技和产业,2009,(3).

祁桂华，济南市国土资源局经济师(邮政编码250102)

F301.3

A

1672-6359(2011)03-0037-04

(责任编辑 张讯)