关于坚定推进大部门制改革的若干思考

李章泽

关于坚定推进大部门制改革的若干思考

李章泽

随着社会主义市场经济的不断发展完善，我国对实行大部门制认识也在不断深化，并提上行政管理体制改革的日程。2007年党的十七大提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，加强部门间协调配合机制”，这是在中央文件中第一次正式提出“大部门体制”的概念。2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，是我国行政管理体制改革的顶层设计，再次明确了“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革任务。2008年开始的新一轮政府机构改革，国务院和地方政府都在探索实行大部门制方面做出了大胆尝试。2010年十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，以及2011年根据规划建议编制的“十二五”规划纲要，进一步提出“十二五”期间要“坚定推进大部门制改革”。这一系列的论述和要求，充分体现了中央进一步整合机构设置、优化组织结构的决心，为大部门制的深入推进指明了方向。

一、推进大部门制改革意义重大

一般来讲，大部门制是指为推进政府事务综合管理与协调，把政府相同或相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理,其他部门协调配合；或者把职能相同或者相近的机构归并为一个较大的部门。实行大部门制，是我国行政管理体制改革不断深化的客观要求。

（一）实行大部门制是转变政府职能的重要举措。十七届二中全会提出，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。当前，我国政府职能转变仍不到位，市场配置资源的基础性作用未得到充分发挥，对微观经济运行干预仍然过多，社会管理和公共服务比较薄弱。通过实行大部门制，梳理职责内容，综合设置机构，有助于明确政府与市场的边界，切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，使政府与市场职能各归其位，加快向服务型政府转变。

（二）实行大部门制是科学构建政府运行机制的重要内容。当前，一方面我国政府机构设置较细、职能分散，另一方面一些决策权和执行权又过多集中由同一部门行使。这既容易造成多头管理、“政出多门”，又容易造成决策与执行能力弱化、缺乏监督，从而容易强化部门利益。大部门制是在组织结构调整基础上对政府运行机制的调整，通过科学构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府运行机制，推动决策集中化、执行专门化、监督独立化，实现政府决策科学、执行高效和监督有力。

（三）实行大部门制有助于明确和强化政府部门责任。当前，各级政府在履行职责方面还存在不少问题，行政不作为、乱作为等现象仍然比较严重，政令不畅、执行不力的问题依然存在，妨碍了中央决策的贯彻落实。机构职能交叉是造成这些问题的重要原因，既造成部门“争权”，对那些管权管钱的职能抓住不放；也造成部门“卸责”，面对责任推诿扯皮，出现权责脱节，损害政府公信力。通过实行大部门制，能够减少职能交叉、明确界定部门职责，使部门权力和职责一致起来，从而有效施行行政问责制，落实责任追究，推动责任政府建设。

（四）实行大部门制有助于提高行政效能。机构设置多一方面造成审批程序和审批环节多，滋生文牍主义、官僚主义，另一方面导致各级政府间以及不同部门间协调难度加大，行政管理成本上升。通过实行大部门制，减少机构数量，有利于简化公务手续，变外部协调为内部协调，推动解决部门之间沟通难、协调难等问题，从而提高行政效率。

二、推进大部门制改革的主要任务

我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，市场和社会力量不断壮大，有能力来承担政府让渡的职能。同时，各领域体制改革一直在不断深入，体制机制不断理顺，一些长期存在的职责交叉问题也逐步得到解决。十六大以来特别是2008年新一轮机构改革，我国已对大部门制进行了实践探索，如组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部等；深圳、顺德等地在地方政府机构改革中也把探索实行大部门制作为重要创新举措，取得了可资借鉴的宝贵经验。这些工作，都为在更大范围推行大部门制打下了必要的基础。综合判断，我国实行大部门制的条件已经基本成熟。

大部门制改革，要按照建设服务型政府这一方向，围绕政府职能转变这一核心，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，整合优化机构设置，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。

（一）要加强职能整合，优化政府组织机构。

明确职能定位是科学设置机构的基本前提。大部门制不是片面追求机构数量的削减，关键是政府职能的转变和整合。我国在政府机构设置上曾出现过一些超级部门，但这些部门是在计划经济条件下同时承担宏观管理和微观管理职能的全能型部门，不是现代意义上的大部门。大部门制改革必须适应政府全面正确履行职能的需要，紧紧围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这几方面的职能，合理界定部门职责权限，按照职能的性质对部门进行综合设置，以职能整合带动机构整合。同时，在机构整合中要注重部门内部职能、机构的统一规划和科学设置，建立有效的内部治理结构，防止“简单拼盘”、“两张皮”情况，使大部门真正成为职能有机整合的“大部”。

（二）要完善运行机制，合理构建决策、执行、监督协调配合机制。

决策、执行、监督职能既相互制约又相互协调，是实行大部门制的基本要求。合理构建这三者之间的结构方式和运行机制，是理顺部门间职责关系、有效实现公共管理和服务的重要环节。在具体设置上，应包含以下含义。一是对政府权力进行归并，不同部门分别侧重行使决策权、执行权、监督权，实现决策权与执行权的相对分离。在机制设计上，要更加强调决策权的统一，尽可能将相同或相似事务的决策权交给一个部门，具体执行层面的相关职责可以由多个部门承担。现代社会中政府管理事项宽泛、联系紧密，很难严格地将某一件事的全部管理职责严格划分给某一部门。对一件事情决策权尽量统一，就能够抓住源头，实现“一件事情原则上由一个部门负责”，解决政出多门的问题。二是决策、执行、监督是相对的概念，一个部门的内部，也有决策、执行、监督的职能，因此，在部门内部也应建立决策、执行、监督相分离的机制，避免某一内设机构集决策、执行、监督于一身的弊端。三是实行大部门制后，部门职责边界仍会有交叉，工作的开展仍需要多个部门的协同配合。因此，应进一步建立健全跨部门的协调配合机制，实现决策统一高效、执行各方配合，提高决策水平、执行能力和监督效果，提高政府整体运作功能。

（三）要理顺大部门体系结构，调整规范与大部门相联系的政府组织机构类型。

实现决策权、执行权、监督权的合理配置，必然涉及到政府组织机构类型划分问题，需要对政府组织机构类型和规格等进行深入考虑，在机构定位方面体现职能差别。目前国务院有组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、部门管理机构等不同类型。组成部门履行国务院基本行政管理职能；直属机构主管某项专门业务，具有独立行政管理职能；办事机构协助办理某方面事项，不具有独立行政管理职能；部门管理机构由组成部门管理，办理特定事项，具有独立行政管理职能。实行大部门制，上述机构类型需要进一步清晰化和区别化。可考虑，政府组成部门综合设置，覆盖政府基本职能，决策权向组成部门适度集中，重在规划、政策、标准制定，体现大部门的“大”；专门化的执行机构重在提高执行效能，进一步专业化，体现执行机构的“分”。进一步理顺组成部门与直属部门、办事机构、部门管理机构等的关系，更鲜明地体现出不同机构类型的不同职能定位。

（四）要保持权力制约平衡，建立大部门外部的权力监督制约机制。

大部门制固然有利于克服政策制定中的决策分散问题，但另一个方面，大部门在其管辖范围内拥有更大的权力，这种权力如果不受到更有效的监督，可能把分散的部门利益集中为统一的部门利益，带来更为严重的后果。因此，在设计部门职能和机构设置时，要注意部门间任务取向、力量、规模的平衡，防止部门权力过于集中，形成“超级部”；同时要加强对大部门的外部监督，充分运用政党、立法、司法、媒体、公众等外部力量，对大部门进行有效的法律监督、行政监督和社会监督。

三、推进大部门制需要注意的几个问题

大部门制改革尽管有国外几十年的发展经验和国内的探索尝试可以借鉴，但是要进一步深入推行，仍是一个全新的、重大的改革难题，需要在我国社会主义民主政治建设的总体框架内，结合我国发展客观实际，统筹周密安排，积极稳步推进。

（一）要与经济社会发展状况相适应。

实行大部门制并没有统一的模式，应根据国情设置。不同国家情况不同，部门设置也不相同。比如，很多国家都设置大交通部门，综合管理陆海空交通运输，但在具体职能整合上，德国是把运输、建筑和城市发展的职能融合，日本则是把国土资源综合利用、建筑、运输事务的职能融合。同一国家在不同社会时期，部门设置也在不断调整。比如，法国曾设置生活质量部和消费部、国有化部，但随着相关问题解决或政策转变等又予以撤销。就我国而言，实行大部门制受多方面因素制约，特别是受经济转型和国家现代化发展阶段的深刻制约，不能照搬照抄其他国家的模式，必须结合基本国情、现阶段经济社会发展状况以及政府职能转变等情况综合考虑。

（二）要坚持循序渐进。

实行大部门制是一个根据发展阶段和政府职能不断调整的过程，大部分国家在推进大部门制的过程中往往经历了很长时间，出现反复。英国是实行大部门制最早的国家之一，早在20世纪60年代就开始在内阁中组建大部、扩大职能范围，直到2007年还新组建了儿童、家庭和学校部等机构。我国作为转型期的大国，行政管理体制改革和其他领域改革高度关联，会遇到各种错综复杂的矛盾和问题，实行大部门制是一个逐步深入的过程，不能毕其功于一役，更不能将现有机构全部推倒重来。既要坚定改革的方向、增强紧迫感，抓紧研究解决一些重点难点问题，为推进大部门制创造条件；又要坚持循序渐进、由简入难，逐步加大机构综合设置的力度，科学设计，分步实施，成熟一个解决一个。

（三）要注意因地制宜设置地方机构。

当前我国行政管理体制的一个重要问题，就是不同层级的政府在职能、职责、机构设置上重叠雷同，事权界定不清。实行大部门制改革，要在合理划分中央、地方事权的基础上，允许和鼓励地方根据本地实际情况设计改革方案。特别要强调基层政权的机构，是直接面向社会、企业和公众进行具体管理和服务的，以履行执行性职能为主，在机构设置上要更加强调执行职能，提高为群众服务的水平。广东等地在探索大部门制实践中，就比较注意因地制宜设置机构。广东省委省政府在25个试点县市推广顺德经验，统筹党委政府机构设置，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管等领域综合设置机构，并强调各地可因地制宜确定机构具体设置形式、名称、排序，不统一要求上下对应，机构整合后各地可结合实际进行职能归并和调整。

（四）要对改革方案系统设计、协调推进。

大部门制是政府机构改革的重要内容，并不是改革的全部，更不能解决行政管理体制中的所有问题。大部门制改革要取得实效，还需要各项改革措施的协同配合。要加强大部门制改革的顶层设计，统筹考虑部门组织结构、协调机制与监督机制问题，把大部门制改革与合理划分中央与地方权限结合起来，把整合机构设置、调整优化组织结构与理顺部门职能分工、完善行政运行机制有机结合起来，综合考虑综合管理部门与专业管理部门的关系，综合考虑大部门制改革与政治体制改革、事业单位改革、财税体制改革等其他改革的衔接配套，全面、科学地设计改革方案。

（作者系中央编办综合司司长）