探索支持基本公共服务均等化的财政和人事体制

丁元竹

探索支持基本公共服务均等化的财政和人事体制

丁元竹

党的十七届五中全会把完善基本公共服务体系放在重要位置，提出“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”较前几次党的重要文献，十七届五中全会在推进公共服务体系建设上的思路更加明确了。首先，必须推进基本公共服务的全覆盖，这是实现基本公共服务均等化的前提；其次，必须提高政府保障能力，这是实现基本公共服务均等化的基础手段。

在城乡、地区和社会巨大差别的情况下，研究和探索建立一个与国家基本公共服务体系相适应的公共财政体制和人力资源配置体制，是推进基本公共服务均等化需要着力解决的问题。

现阶段的全国性基本公共服务均等化可界定为，中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构在不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区都有机会接近法定基本公共服务项目的过程。说它是一个过程，是因为基本公共服务均等化是在中国现阶段特定历史条件提出的旨在推动向服务型政府转变，完善财政体制的目标模式。基本公共服务可及性建立在高度城市化、社会结构同质性比较强的基础上，而中国的情况恰恰相反，中国城市化程度不高，城乡体制分割。因此，中国的基本公共服均等化需要在财政体制改革、政府责任划分、城市化进程加速、城乡分割打破的基础上实现。在这样的条件下实现基本公共服务的可及性，变为一个过程，要求在基本公共服务面前，每个人都受到平等对待，每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的最终结果也大致相等。在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施和服务改进。

必须认识到，划分各层级政府在公共服务供给中的角色难度很大，实践中存在众多问题。首先，目前我国中央财政收入占整个国家财政收入的比重不断上升，但中央财政支出的比例却不断下降，这种非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，而且各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明。尤其是县乡政府作为基本公共服务的直接提供者，缺乏在基本公共服务领域投入的财力，且各地差别巨大，加之各地解决各自问题，其结果是造成更大的不均等。其次，我国业已形成的转移支付制度还不完善，主要表现在：由于标准不明，各项转移支付缺乏可靠的核算依据；转移支付形式过多，导致转移支付管理分散；具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显；建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据，种类繁多，在整个中央转移支付中的比重偏大，申报方式随意，分配方式不规范；省级以下财政转移支付制度建设落后，很难达到预期目标，甚至造成大量资源浪费。

推进基本公共服务均等化战略，必须考虑五个问题：建设服务型政府，完善公共财政制度，合理划分各级政府的公共事务责任和财权，制定基本公共服务的标准，建立均等化需要的转移支付制度。

一般来说，在发达国家，与基本公共服务均等化目标相关的不均等问题有四个方面：区域差别，中央（联邦）与地方政府的财政收入和支出差别（纵向不均等），地区间的财政收入和支出不均等（横向不均等）、居民收入差距。在我国，还要加上一个城乡差距。纵观世界历史和经验，大部分国家均等化政策和战略主要是为了提高政府间的财政能力均等化。财政能力均等化是一个旨在实现人人对基本公共服务可及的财政工具，其目标是地区性的，不针对个人。必须把财政能力均等化与基本公共服务均等化区别开来。这也是为什么党的十六大把推进公共财政体制改革作为实现基本公共服务均等化手段的原因。在内涵和标准确定之后，针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，并根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地“理论收入”、计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间的转移支付数额。

与财政体制不可分割的是人力资源配置体制。基本公共服务均等化包括从事这类服务的工作人员在数量、规模、素质上的均等。这就涉及如何让他们在不同的地区安心工作的问题。体现在公共服务体系供给过程中，要考虑服务于这个体系人员的收入、待遇、发展等因素。中央政府应根据基本公共服务均等化的原则考虑各地基本公共服务供给过程中的人力资源配置问题，通过转移支付实现基本公共服务领域中各类人员的福利待遇、教育培训和职业前景均等化。可考虑把涉及基本公共服务的全国各类人员纳入中央预算，尤其是要把欠发达地区的基本公共服务领域人员纳入中央财政预算，建立和完善转移支付体制机制。

当前和今后一个时期，可以着手研究人力资源在基层公共服务体系的量的一揽子方案，并分类实施。对于基层公务人员，要着力考虑其收入、福利待遇、职业培训和职业前景，对于在基层从事公共服务的非营利组织的工作人员，除了对其组织给予积极政策外，还应允许在获得的捐款中加大人工费用支出，用于工资福利。要确立人力资源配置也是公共服务组成部分的理念。当然，所有这些都应建立在完善和严格的个人和组织绩效评估的基础上。

（作者系国家行政学院教授）