实现消费正义和基本公共服务均等化

刘尚希

实现消费正义和基本公共服务均等化

刘尚希

自2006年党的十六届六中全会正式明确地提出“逐步实现基本公共服务均等化”以来，这个话题被社会各界热议至今。之所以得到社会各方面的热烈反响，与我国经济社会发展的新阶段新特点密切关联。一方面，经济发展成就举世瞩目，GDP规模已居世界第二。外汇储备规模占到全球的40%，许多产品产量都居世界第一；另一方面，发展不平衡的现象变得愈来愈严重，如社会发展滞后于经济发展，城乡差距、地区差距扩大，同时，人们的财富差距、收入差距和消费差距也在扩大。通过市场化改革，我国财富的生产取得了阶段性的巨大成功，财富增长之快成为了世界历史上的奇观；但相比之下，财富的消费如何变得更加正义仍在探索之中。因此，提出逐步实现基本公共服务的均等化，实际上就是对如何更加正义地消费社会财富的具体探索。

从世界范围来看，财富的生产在某一时期实现快速增长，并不是一个难题，许多国家都曾有过阶段性的经济奇迹。如前苏联，上个世纪20年代到50年代经济增长并不比我们现在慢；如巴西，上个世纪60年代到70年代，经济增长很快，但进入80年代却陷入了困境。历史告诉我们，如何更加正义地消费财富，是一个比如何更快地生产财富更难解决的问题。逐步实现基本公共服务的均等化，就是使生产出来的财富惠及更多的社会成员，使每一个社会成员的生活和自身发展变得更好，即在促进财富快速生产的同时，实现财富消费的正义，以防范片面追求财富增长导致的公共风险和危机。从这个现实背景来看，推进基本公共服务的均等化就不是一项孤立的公共政策和纯粹的福利行动，也不是一个化解社会矛盾的权宜之计，而是从“以物为本”转向“以人为本”的具体行动。这表明：一是经济发展的基本取向由单一的效率至上转向公平与效率并重，使物质财富的增长带来更多的社会正义，惠及更多的人。二是发展的基本取向由片面的经济增长转向经济、社会与自然的协调发展，使经济的发展带来人的全面、自由发展，回归发展的终极价值。三是小康生活的基本取向由主要追求物质指标转变为以和谐为导向，使生活的殷实和富足带来更大程度的社会和谐，提高国民幸福指数。由此可见，逐步实现基本公共服务均等化，是当前的一项重要的公共政策。

要使上述转变成为现实，通过基本公共服务的均等化体现出来，必须有正确的认识和良好的体制和机制。公共服务不是抽象的东西，要全面实现均等化，不是经过一场运动就可以实现的，也不是单靠中央政府的转移支付就可以完成的，而是需要发展与改革的双重推动，蕴含于发展与改革过程之中。基本公共服务的均等化不应被理解为一个单纯的国家财政分配过程，而是经济发展过程与国家财政分配过程的有机结合；基本公共服务的均等化也不是一个简单的财力配置过程，而是财力配置与制度创新的融合。逐步实现基本公共服务均等化，至少有以下四个要点：

第一，实现基本公共服务均等化是一个中长期任务。当前面对的现实是城乡差距、区域差距和群体贫富差距都很大，这些差距决定了公共服务的巨大差距。从公共服务的供应方来看，政府是最终的责任主体。但各地政府提供公共服务的能力相差巨大，而且这种差距不只是财力上的，如城市政府和乡村政府，相对富裕地区的政府和贫穷地区的政府，既有经济基础的不同，也有认识水平、人员素质、创新意识和管理能力的悬殊，以及制度建设能力上的差距；同时这种差距也不是通过增加财力、短期培训、更换操作人员就可以在短期内消灭的。从公共服务的需求方来看，由于地理环境、历史文化等原因，公共服务的消费能力也存在巨大差距。这有自然条件的影响，如一些边远山区，自然条件恶劣，山高路远，十分偏僻，不适合人类居住，即使把钱送到居民手上，也难以消费；还有当地社会人文因素，如居民文化素质、传统意识、语言、风俗与宗教等，都会造成居民公共服务消费能力上的差距。居民的这种消费能力体现的是自主性和能动性，政府提供的公共服务最终依赖居民的自主性和能动性去消化、吸收，进而转换为居民生活的改善、基本素质和技能的提高。譬如教育，有的不是上学难、上学贵，而是主动辍学，有的家长认为上学不如赚钱更实惠，也有暴富起来的家庭，认为孩子即使不上学，将来一辈子也会衣食无忧，以至于一些地方出现了“因富辍学”的怪现象。再如住院分娩，是有助于母子平安的一项公共服务，但出现了即使政府给予补助也不愿意的现象。这种由于各种因素造成的公共服务消费能力上的差距，依赖居民自主性和能动性的改善。由各地政府和居民能力造成的公共服务上的差距，公共财政可以发挥作用去缩小，如通过转移支付缩小财力差距，但无法在短期内抹平。在这个意义上，基本公共服务均等化是一个过程，是一种趋势。这个过程和趋势融合于经济发展过程、城市化过程和社会转型过程之中。

第二，实现基本公共服务均等化是机会的平等。每一个公民都有相同的机会享受政府提供的基本公共服务，不因性别、年龄、户籍、民族的不同而受到不同待遇。这是一个公民基本权利平等的问题。如果公民的基本权利因身份不同而给予不同的待遇，那就谈不上均等化。如所谓农民工的问题，就是因身份不同，即使常年在城市工作也无法享受与城市居民同等的基本公共服务，如教育、医疗、社会保障等。对于因身份不同而造成的享受基本公共服务的差距，只能通过社会管理制度的全面改革和创新，特别是通过户籍制度的改革，才能逐渐消除。如果没有社会平等的理念，基本公共服务提供越多，社会差距就越大，就会离“均等化”越远。当前，社会各界对扩大基本公共服务的呼声很高，在社会建设滞后于财富增长的情况下，这无疑是合理的主张，但基本公共服务的扩大应该是面向全体国民，给所有人以同等机会，避免以笼统的基本公共服务规模的扩大掩盖差距的扩大，或以某一方面差距的缩小掩盖其他方面差距的扩大。

第三，实现基本公共服务均等化是自由选择的结果。没有自由选择，那只能是一种行政配给，而不是真正意义上的均等化。这有两重含义：一是不能把居民局限在某一地理空间的基础上而给予同等的基本公共服务。例如，在城乡分治的框架内通过给农民提供更多的基本公共服务来缩小城乡基本公共服务的差距，在近期是必要的，但若长期如此，则这种均等化就会变成一种社会强制，而使个人意志受到压抑。二是有自主选择的自由，在一定意义上也就意味着实现了均等化。也就是说，实现基本公共服务均等化，要更多地从需求方来考虑，尊重居民的合理意愿和选择，不能光看基本公共服务的供给能力。

第四，实现基本公共服务均等化不等于各地方政府财力的均等化。我们通常用人均财力这个指标来衡量地区间财力的差距，其实，无论分母是财政供养人口，还是本地户籍居民，这个指标都不能准确地反映出地区间财政能力的差距。因为基本公共服务的单位成本在不同地区是不同的，甚至差距相当大，同样多的钱未必能提供同样多的基本公共服务。从公共服务的供给方来看，基本公共服务均等化是财政能力的均等化，而财政能力是财力、单位成本和制度及管理因素的复合函数，仅看财力的多与少是片面的。

（作者系财政部财政科学研究所副所长）