基本公共服务均等化：“十二五”转型发展的重要议题

温来成

基本公共服务均等化：“十二五”转型发展的重要议题

温来成

十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”，为我国基本公共服务均等化改革指明了方向。近年来，理论界对基本公共服务均等化问题进行了广泛讨论，取得不少共识。专家学者从政府职责、缩小城乡差距、促进社会转型、维护公民权利等方面，对实现基本公共服务均等化的重要性、必要性进行了深入论证。有些学者对基本公共服务的范围、标准进行了探讨，在义务教育、公共卫生、社会保障等方面形成了相同、相近的看法；有些学者对实现基本公共服务均等化的具体途径进行了设计，在公共财政体制改革、转移支付制度建设以及转变政府职能等方面，进行了较为深入的研究。同时，政府公共服务政策改革也取得了较大进展，义务教育经费管理体制、公共卫生体系、农村新型合作医疗、农村新型养老保险等公共服务改革措施的推进，有效缓解了公共服务领域城乡差距悬殊、区域差距过大等突出问题。

从“十二五”时期我国转变经济发展方式、促进城镇化健康发展，构建和谐社会，走中国特色社会主义现代化建设道路的需要看，推进基本公共服务均等化还面临着一系列难题：一是进一步明确基本公共服务范围。要将基本公共服务均等化付诸实施，转化为具体政策措施，需要政府在广泛吸取社会各界意见的基础上，结合我国经济社会发展实际，进一步明确基本公共服务范围，作为制定、实施基本公共服务均等化的依据。二是制定阶段性目标和标准。由于基本公共服务范围较广，加之我国城乡之间、区域之间公共服务差距形成原因复杂，在较短时间内大幅度缩小差距是不现实的，因而需要制定阶段性目标和标准，稳步推进均等化。三是建立以转移支付制度为核心的公共财政财力保障机制。基本公共服务主要属于纯公共物品，部分属准公共物品，其供给资金来源应为政府财政，而调节各地区公共服务供给水平主要依靠政府间财政转移支付制度。但我国现行公共财政体制不完善，转移支付制度不健全，不能为基本公共服务均等化提供有效财力支持。四是法律制度建设。基本公共服务均等化，不是一时权宜之计，而是一项长期性公共政策，需要有法律制度保障。

因此，上述难点和问题，构成了“十二五”时期我国推进基本公共服务均等化的重点。首先，在基本公共服务范围方面，综合考虑我国“十二五”时期转变经济发展方式、推进城镇化以及城乡公共服务供求状况、政府财政收支水平，特别是农村公共服务的迫切需求，可将基本公共服务项目界定在以下范围：义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化设施、公用事业设施、环境保护、就业服务等。这些基本公共服务，是所有公共服务中与城乡人民生活关系最直接、最密切的领域。其中，义务教育、公共卫生、社会保障这三方面的公共服务是城乡差别最大、农民反映最强烈的。

其次，设置基本公共服务全国最低标准。义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务项目设置为一级指标，每一指标再设置若干二级指标，并以基本公共服务水平为基础，设置一定时期，如五年可达到的标准，同时配合相应措施，保障预期目标实现。这样，可有效缩小城乡公共服务差距，促进城乡统筹发展，共同繁荣。当然，随着国家经济发展水平的提高，政府可以定期调整基本公共服务的范围、标准。

再次，加快财政转移支付制度改革，保障公共服务均等化。一是创造条件，尽快取消实施了近20年的税收返还制度，消除原体制中不合理的既得利益因素。二是整合专项转移支付和一般性转移支付项目，减少交叉重复，重塑专项转移支付和一般性转移支付功能，提高转移支付实际效果。专项转移支付主要解决最基本、最重要公共服务的供给，保证各地区居民享受大体均等的服务；而一般性转移支付的主要任务，是缩小各地区政府财力差距，保证各级政府职责的实现。从而，在现阶段形成以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的格局。同时，修正、调整转移支付计算模型的变量因素，使之更加科学合理。三是提高转移支付的透明度，向社会及时公布专项转移支付、一般性转移支付的计算公式以及计算依据、数据来源等事项，大大减少政府间讨价还价的余地，接受社会监督。四是增加对县乡政府转移支付规模，提高基层政府公共服务能力，实现财权和事权相匹配，夯实基本公共服务均等化的基础。五是以基本公共服务为重点，建立转移支付效果监测、报告制度，不断改革和完善转移支付制度，实现各级政府公共服务职能。

（作者系中央财经大学财政学院教授）