构建推进基本公共服务均等化的区域合作制度安排

孟庆国

构建推进基本公共服务均等化的区域合作制度安排

孟庆国

实现基本公共服务均等化是面对经济社会转型进入关键时期，我国政府提出的一个新的改革命题，是体现以人为本科学发展观、弥补公共服务市场化供给失灵、保障和改善民生、建设服务型政府和构建社会主义和谐社会的重要制度安排。国际经验表明，实现基本公共服务均等化是缓解区域贫富差距的重要因素，也是有效缩小城乡地区发展差距的施政方略。

推进和实现基本公共服务均等化是促进我国区域协调发展的重要内容。地区发展差距不仅包括经济发展差距，还包括基本公共服务差距。当前，不同地区间基本公共服务差距明显已成为我国区域协调发展中的突出矛盾，加快推进区域基本公共服务均等化对实现社会公平正义和促进区域协调发展具有重要的政治意义。党的十七大报告提出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”缩小各地区在享有公共服务方面的差距，就是使不同区域民众享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会、公共服务水平和良好生活环境。“十二五”规划纲要从保障和改善民生的高度强调了基本公共服务均等化的重要性：“推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。提升基本公共服务水平，坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距。”这意味着基本公共服务均等化在我国经济社会发展蓝图中的地位越来越突出。

构建有利于推进和实现基本公共服务均等化的制度安排非常迫切和重要。基本公共服务均等化包括公共服务资源、公共服务能力和公共服务结果的均等化。其中，公共服务资源和能力是实现公共服务结果和目标的重要基础。服务资源主要包括提供服务的人力、财力、物力和技术资源，服务能力主要体现为政府财政能力。因此，实现基本公共服务均等化，除中央政府的财力支撑和转移支付外，还必须从根本上提高地方政府的资源和财政保障能力。毋庸置疑，目前区域基本公共服务差距与区域内政府财政能力不对称相关。或者说，不同地区政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给能力不足和供给效果不均问题，这是造成区域基本公共服务不均等的一个重要原因。解决这个问题，一种策略是通过中央政府的资源和财政支持，另外一种策略是增强地方政府的资源和财政保障能力。就后一种策略来说，可以选择两种具体方式：一是不断增强地方政府的内生性资源和财政保障能力，二是依托区域内地方政府间合作创造的共享性或援助性资源和财政保障能力。通过这两种策略实现不同地区政府提供基本公共服务的能力协调发展。

“十二五”规划纲要提出“充分发挥不同地区比较优势，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”。现阶段，构建区域政府间合作提供基本公共服务的制度安排，通过区域资源整合与共享，弥补区域政府提供基本公共服务的资源和能力不均衡的问题，对于缩小我国地区之间发展的不平衡性和实现区域基本公共服务均等化具有重大意义。欧盟国家的经验表明：不同政府间可以通过区域合作，联合起来共同生产、提供和维持本地区和平与繁荣所需的各种公共服务。这种方式能有效地克服区域基本公共服务的供给不足和防止区域基本公共服务不均等化，实现区域共同发展。区域基本公共服务的提供成本由区域内各政府按其财政能力合理分担，区域内各政府如果想分享这些公共服务就必须付出相应的成本，免费“搭便车”是行不通的。

就我国来说，现阶段构建推进基本公共服务均等化的区域合作制度安排，必须重视区域基本公共服务合作提供的顶层设计与总体规划。笔者结合“十二五”规划纲要提出以下三点政策建议：

第一，从保障和改善民生的战略高度，构建提供区域基本公共服务的区域政府间合作制度安排，以基本公共服务制度一体化推进区域基本公共服务均等化。首先，要把区域作为基于描述、分析和制定实现基本公共服务均等化政策而加以整体统筹考虑的一片地区，在此基础上明确界定区域基本公共服务的范围和加强区域基本公共服务能力建设。区域基本公共服务是覆盖区域内全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面。其特点是区域基本权益性、区域负担性、区域政府负责性、公平性、公益性和区域普惠性。其次，一个区域内不同政府可以在基本公共服务领域建立合作共建共享机制。就义务教育来说，发达地区与欠发达地区可以建立区域教育合作机制，如建立教师合作培养培训机制、校校合作机制、学生交换培养机制、教育设备援助机制和对口支援机制。再次，中央财政通过转移支付予以扶持，与地方政府合作建立区域共同发展基金，增强区域政府合作提供基本公共服务的财政保障能力。

第二，区域政府间可以选择多种合作方式，通过在公共服务领域的合作、互助、援助和资源交换，协同提供区域基本公共服务，有助于缩小不同地区间的基本公共服务能力差距，进而促进区域基本公共服务水平的均等化发展。例如，区域内不同地方政府可以从区域协调发展和人力资源强区建设战略高度，从地区经济社会转型的现实要求出发，以资源共享和责任分担为合作原则，共同推进区域基础教育的发展，提高基础教育资源在地域分布上的均衡性，优化地区基础教育结构和布局，破解教育资源过度集中于大城市而造成的不均衡难题，从空间上拓展基础教育的社会功能。

最后，“十二五”规划纲要提出：“创新公共服务供给方式”。现阶段，可以大胆创新基本公共服务提供方式，扩大政府向社会组织购买公共服务范围，构建区域政府与社会多元主体合作提供公共服务的机制，实现提供主体和提供方式多元化，解决好区域基本公共服务的供给资源短缺与供给效率问题。例如，在公共交通服务领域可以引入市场化和社会化提供机制，按照提供者和生产者相分离原则，政府可以把公共交通服务的生产职能以法规、合同或购买服务等方式委托给企事业单位或私人部门，搭建政府、企业和公益性社会组织共同提供公共服务的协作平台。区域政府部门在公共服务提供过程中的主要职责就是确定某种公共服务项目的数量和质量标准，强化对公共服务供给过程与效果的监管和评估。

从长远发展来看，要通过构建地区差异但公平的基本公共服务供给平台，为人口在区域间的自由流动消除行政区划管辖障碍，使无论居住在何地的居民，都能够享受到大致均等的基本公共服务水平。区域内多元主体合作提供区域基本公共服务，增强不同地区间基本公共服务能力的协调性，可以在相当程度上缓解区域内欠发达地区人口的贫困程度，改善其生存状态，拓展其发展机会，从而使欠发达地区跳出“贫困陷阱”，进而为缩小与发达地区的经济发展差距奠定人力资本基础。最重要的是，区域内不同政府从空间整合高度促进区域基本公共服务均等化，有利于促进区域共同市场和全国统一大市场的形成，推动人才、资本和技术等生产要素按照市场经济规律在地区间自由流动，实现要素资源空间配置效率的最优化。

（作者系清华大学公共管理学院教授）