完善我国农产品质量安全政府监管的对策建议——以服务型政府理念为理论基础

李长健 干静

(华中农业大学文法学院 湖北 武汉 430070)

农产品的概念相当广，本文所提农产品主要指食用农产品。农产品质量安全，是指农产品的质量符合保障人的健康、安全的要求。食用农产品的质量安全，主要是指食用农产品中不应含有可能损害或威胁人体健康的成分，不应导致消费者急性或者慢性疾病的损害以及产生危及消费者及其后代健康的隐患。［1］

保持和提高健康水平是提高人类福利的基本要求，而农产品质量安全则是健康的基础。实现对农产品质量安全的全程有效监管，提高农产品质量安全水平，不仅是保护农民权益和提升农产品竞争力的需要，还是保障人民健康、促进农业发展、确保农业安全以及国家安全的需要，更是社会经济可持续协调发展与和谐社会建设的内在需求。

一、农产品质量安全政府监管的存在问题

农产品质量安全监管是国家农产品质量安全行政管理机构为行使和履行职责，依法对农产品生产、加工、流通等环节进行组织、协调、控制和监督的行为。现阶段来看，尽管我国政府在农产品质量安全监管方面取得了一定的成效，但是仍然存在一些问题，阻碍了我国政府农产品质量安全监管方面工作的有效开展。

(一)政府监管的法律缺失问题

与美国、欧盟以及其他的发达国家相比，我国的农产品质量安全法律体系仍与之存在较大的差距。我国农产品质量安全监管方面的法律尚未形成完备的体系:一方面，农产品法律法规缺乏统一性。质监部门依据的是产品质量安全法，卫生部门依据的是食品安全法，工商部门依据的是消费者权益保护法，多法齐管，令相关部门无所适从。另一方面，现有法律法规的效力不够，特别在惩罚机制上，不能全面深入地对违反农产品质量安全相关法律法规的违法行为实施及时有效的惩罚和规制。

(二)政府监管的标准缺陷问题

在农产品质量标准体系建设方面，由于各地区经济发展不平衡造成农业生产专业化规模不一，以及各地区政府在农产品质量标准机构建设上投入不易等因素的影响，各地区的农产品标准制定部门所规定的标准不尽相同，没有形成稳定的、统一的权威化质量标准。这给相关政府部门在进行农产品质量安全监管过程中造成了极大不便。

在农产品质量安全监测体系建设方面，仍存在政府投入少、设备陈旧、配套性差、监测技术和方法的落后而导致不能满足市场需求等现实问题，严重地影响了质监机构对农产品质量安全监管的能力。［2］

(三)政府监管的松散不力问题

一方面是农产品生产流通过程中确实存在“多、小、散、乱、杂”的客观现实;另一方面是农产品质量安全监管政出多门，管理无序。表面上看，工商、卫生、质监、环保等部门多管齐下，齐抓共管;实则由于存在着多头管理，以及部门利益冲突等因素的影响，导致在具体的农产品质量监管中各部门行动难以协调，留下了较大的监管空白。同时，各管理部门主要精力均集中于农产品产前检查与标准审批，对农产品生产流通后期的跟踪监测、检查和后续管理有所松懈，从而出现了农产品在加工、流通中的再污染问题。

(四)政府监管的信息不畅问题

近年来，政府对推进农产品市场建设和质量安全服务相当重视，目前，全国大部分省、市、县都建立起了农业信息局域网，开通了农产品供求信息全国“一站通”系统，市场信息服务得到强化。但是，农产品质量安全管理信息尚未公开透明。“农产品质量安全问题中存在着信息不充分和偏在问题。在市场交易中，生产者和消费者对于产品品质信息的掌握量是不相同的;同时，产生外部性的一方与受到外部性影响的一方对于外部性信息的掌握程度也是有差异的。”［3］一方面，市场经营主体和参与者难以及时了解政府的指令和技术法规和市场供需信息;另一方面，由于信息服务的缺失，导致消费者难以了解市场质量安全动态和产品质量安全信息，造成对安全农产品的消费信心不足。同时，由于信息不畅，在农产品市场规制过程中，监管部门效率不能得到发挥，不能有效促进良性市场机制的建立。

二、农产品质量安全政府监管的必要性

从服务理论角度出发，政府作为农产品质量安全监管的主导力量，能够有效地发挥其服务职能，督促农产品质量安全监管工作得到切实履行。

(一)农产品质量安全政府监管的理论依据

适应经济社会发展，有效地提供公共服务，是当今世界各国政府面临的共同课题。20世纪中后期以来，世界各国普遍掀起了新一轮政府机构改革的浪潮。在国外政府机构的改革理论中，比较盛行的理论是“无缝隙政府”理论。所谓“无缝隙政府”(Seamless Government)，指的是政府打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。［4］

在我国，根据我国的基本国情和传统文化，我们党提出了“服务型政府”这一新概念。服务型政府就是遵从民意的要求，在法治的框架下，用公开政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法的方式给公民、社会组织和社会提供公正、优质、价廉、高效、方便的公共产品和服务，达到为民兴利、促进社会稳定发展之目标的政府。［5］面对我国政府在农产品质量安全监管工作中出现的上述问题，必须加快政府由过去全能型政府向服务型政府的转变。强化政府公共服务职能，深化行政管理体制改革，完善政府在农产品质量安全监管中的各项具体职能。

(二)农产品质量安全政府监管的优势分析

政府进行农产品质量安全监管的优势主要体现于公共管理、信息流通、组织执行和财政保障等方面。

1.公共管理职能的发挥

单纯的农产品市场调节机制容易受到参与主体的多重逐利性目的驱使而出现市场调节失灵，从而导致危害公共安全的农产品质量安全问题频频出现。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。强化农产品生产、流通市场的相关监管、纠正市场调节的失灵是政府这几项公共管理职能的必然要求。实践证明，世界各国尤其是发达国家政府职能已广泛地介入市场监管领域，以弥补市场调节的失灵，维护市场经济的健康发展、社会的稳定以及人民生活水平的提高。因此，加强农产品质量安全监管是政府履行公共管理职能的具体措施。

2.充分发挥信息的优势

在农产品的生产、流通领域，农产品供给者所掌握的生产、加工、流通各环节信息，在农产品市场流通过程中难以为消费者所了解。一方面消费者本身难以辨析农产品的安全性能，另一方面目前的市场机制难以对存在安全隐患的农产品进行充分筛选和淘汰，这样就产生了因信息不对称而引发的市场失灵。［6］要解决这类问题，必须由超越农产品市场交易主体之上、掌握丰富信息的政府通过相应制度安排，加强对农产品质量安全的监管。

3.强有力的组织执行力

政府拥有法律赋予的权力和完备的组织机构，拥有调节市场经济矛盾的强制力。在农产品质量安全监管中，政府可以凭借其依法取得的权力赋予农产品市场交易主体一定的权利和义务，例如政府可以强制性赋予市场主体说明义务，以克服农产品供给者和消费者之间不能达成信息提供协议的缺陷。政府具有垄断性的强制力能够理性地对市场交易主体相关的权利和义务进行调节和平衡，以达到农产品市场中公平交易的目的，维护农产品市场交易健康发展，最终促进居民生活质量提高以及我国农业健康长远发展。

4.充足可靠的财政保障

进行农产品质量安全监管需要付出成本，例如:相关法律法规体系的完善、农产品质量安全标准的制定和管理，法规的完善、农产品质量安全标准的制定、管理、监督、监测检验体系的确立等等。只有国家财政作为强有力的保障才能确保政府对农产品质量安全的监管工作能够得到切实实施。因此，在国家财政支持的基础上，将政府的监管成本控制在科学的范围内，协调、处理好维护农产品生产者利益与加强监管中存在的各种矛盾等，加强农产品质量安全监管工作就能合理有效的进行，进而推进我国社会经济的整体发展。

三、完善农产品质量安全政府监管的对策建议

针对农产品质量安全监管现存问题，政府应当从以下方面进行具体措施上的调整，以求对我国农产品质量安全监管进行系统完善。

(一)完善农产品监管法律法规体系

法治是建设服务型政府的保证，政府行政行为均严格依据法律法规的规定进行。根据我国政府在农产品质量安全监管中存在的问题，结合服务型政府的职能特点，应当以强化政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能为重点，加强农产品质量安全监管方面的行政立法，使法律法规的完善能够跟上农产品市场发展的需求。

严格贯彻依法治国方针，做好《食品安全法》与《农产品质量安全法》等法律法规的衔接，制定完善配套规章，把农产品质量安全监管各项工作纳入法制轨道。从法律法规上保证农产品的生产、加工、流通等环节，均有法可依。同时，针对存在于农产品质量方面的违法行为(包括农产品供给者在农产品生产流通中的违法行为和政府监管部门及其工作人员在农产品质量安全监管过程中出现的违法行为)，应加大惩罚力度，增加违法者的违约风险。

(二)加快农产品质量标准体系建设

服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度和政策供给。农产品质量安全标准是农产品质量安全评价的重要依据，农产品质量标准关系到消费者的健康安全，关系到我国农业和社会经济的整体发展，还关系到我国农业对外贸易的良性发展。因此，建立和完善农产品质量标准体系，是服务型政府向社会对农产品质量安全进行监管的重要手段。

在政府相关部门的统一指导下，在实际调查研究和对国外先进标准制定经验的借鉴基础上，制定出适合中国国情的农业标准化发展规划。同时，政府应立足与国际接轨，建立适应国际竞争的国际化农产品质量安全标准体系。打破我国目前存在的大量农产品仍处于无标准生产、无标准上市、无标准流通的混乱局面，促进我国农产品质量的提高，提升我国农产品在国际市场的竞争力。

(三)明确职能分工，提高监管效率

依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是建设服务型政府的必由之路。相关政府监管部门应严格依照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，共同完成好农产品质量安全监管工作。

在部门分工上，加强沟通与合作，按照职能界定积极做好与各部门的协调配合，防止出现监管真空。严格落实责任，进一步明确职责范围，规范工作程序，落实工作措施，健全责任制度，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。针对我国行政监管部门分散的情况，可以尝试借鉴发达国家的管理经验，整合农产品质量安全的管理机构，或者设置农产品质量安全管理的综合部门，协调各个执法部门进行农产品质量安全的监控，杜绝多头管理或者大家都不管的局面。同时，为适应当今电子政务建设发展的需求，政府还应当改善监管结构和方式，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态;创新行政管理方式，探索政府实施农产品质量安全监管的新途径。

(四)鼓励技术创新，健全监测和风险评估体系

按照农产品质量安全标准对农产品加强监督检查，是服务型政府保障人民生活质量和社会经济稳定发展的重要职责，是政府相关监管部门保障农产品质量安全的重要措施。

从2001年开始我国建立起农产品质量安全监管监测制度至今，部、省、地、县四级结合的农产品质量安全监测网络已基本形成。通过监测，政府监管部门可以及时发现农产品生产、流通过程中存在的突出问题和风险隐患，找准薄弱环节和工作切入点，不断增强农产品质量安全事故防范能力。同时，政府应对作为保障农产品质量安全基础的、以科学为依据的风险分析与评估体系建设给予重视。政府要大力支持相关体系的建设和完善，积极培养一批掌握风险理论及相关专业技术的人才，投入必要的资金和进行评估、检测等工作的先进仪器设备，保证风险分析理论与技术的研究与开发，以及进行风险评估依赖的数据和信息的收集和处理。［7］要尽快打破条块分割、各自为政的管理体制，使有限的风险分析的必要资料能够做到资源共享，推动农产品质量安全风险分析与评估的应用和发展。

(五)完善信息制度，力求监管透明

在电子化和网络化的今天，政府服务的公开透明已经没有了技术条件的限制。所以，政府工作公开化的程度是评判一个政府是不是服务型政府的基本标志。

服务型政府要求政府对农产品质量安全的监管措施公正透明，具体方针政策应为社会组织和个人所知晓，并接受社会公众的监督和建议，积极与社会公众展开交流和互动。

政府管理部门应该建立农产品质量安全信息体系并将其纳入农业市场信息体系的框架内。其中，必须建立一套相对完整的农产品质量安全数据库和功能全面的信息服务平台，及时向农户、企业和消费者提供各种与农产品质量安全相关的信息及服务。在此基础上，逐步建立公开、透明的农产品质量安全信息发布制度，包括农产品质量安全例行监测结果公告制度、品质公告制度、认证公告制度、禁用限用农业投入品公告制度、农产品质量安全标准制订修订听证制度等。

大力推行政务公开，使其成为各级行政机关开展农产品质量安全监管工作的一项基本制度，贯穿于政府进行农产品质量安全监管的全过程;各级政府要建立统一权威的信息发布体系，利用所掌握的各种丰富信息资源，引导具有优势的农产品进行产地、产品地理标识的认定;引导组织化程度高的农产品生产组织进行相关的认证，采取措施鼓励农产品生产企业按照GAP(良好农业规范)生产模式进行生产。［8］

(六)加强国际合作，提升监管水平

服务型政府要求政府的职能体现出“服务型”，即以提供公共产品和公共服务为主要工作职责。具体在农产品质量安全监管领域，就要求政府对农产品从生产到流通等环节提供全方位的服务，铺设适合农产品发展的平台。近年来，我国农产品在进出口贸易中经常遭遇别国绿色贸易壁垒的限制，这给我国的进出口贸易顺利发展造成了障碍，也从多方面对我国农业的整体发展和农民收入增长造成深远的不良影响。我国政府应当借鉴发达国家政府农产品质量安全监管方面的先进做法和成熟经验，通过培训和教育等手段，促进我国与发达国家的合作，改进我国政府 农产品质量安全监管技术，加强对农产品质量安全监管能力建设。

政府应当结合当下实际，提出具体方案。例如，政府通过应积极参与农产品相关国际规则制定和官方评议工作、加强国际间的技术交流与合作、提高农业生产标准化技术水平、加强对国内出口企业的服务指导等手段，进一步提高我国农产品质量安全生产水平，增强其在国际市场上的竞争力，扩大出口创汇，不断提高企业效益，增加农民收入，最终促进社会经济的发展。

(七)培育社会监管力量，实现监管互动

长期以来，政府是公共产品的惟一提供者，所有社会公共产品全部由政府来承担，这种状况给政府的管理造成了巨大负担。新公共服务所倡导的服务型政府并非全能政府，政府要转变公共管理方式，要推动公共服务的多元化，减轻自身压力。⑨政府应制定法律、政策措施，努力调动社会各阶层、各方面的力量参与到公共服务中来，建立多元化的公共产品提供机制。具体到农产品质量安全监管工作中，政府应当扮演农产品生产流通中的维护者角色，在采取适当的监管同时要鼓励社会监管力量的发展壮大，并与社会监管力量展开积极互动，共同搞好农产品质量安全监管工作。

我国农产品生产小规模、分散经营的现实状况是影响农产品质量安全性的重要方面。因此，政府应加快推进农产品产业化经营，积极扶持农产品龙头企业。可根据实际情况合理选择“市场+农户”、“公司+基地+农户”、“公司+专业合作社+农户”和“公司+行业协会+农户”等产业化经营组织形式，通过积极培育规范农产品生产经营者的行为，形成质量安全农产品生产经营的产业合作链。在此基础上，政府制定相关法规和政策，赋予相关行业协会、企业等社会中间层组织一定的农产品质量安全监管权，并与之进行良性互动。这样既能促进我国农产品质量的整体提升，也便于政府系统地进行农产品质量安全监管。

总之，服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济的必然选择。在进行农产品质量安全监管的过程中，政府只有改变传统行政理念，强化服务职能，为维护农产品质量安全提供充分地监管服务，并且从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，让农产品市场主体也参与到相关质量安全监管中来，才能形成社会主义市场经济条件下政府与社会的良性互动，也才能从根本上推进我国农产品质量安全的提升和社会综合发展步伐。

［1］李洪栋.我国农产品质量安全问题刍议［J］.农村经济与科技.2008第19卷(11).

［2］徐晶，席兴军，李光宇，陈丽华.我国农产品质量安全的现状与对策［J］.中国标准化.2007，5(21－22).

［3］李昌麒，应飞虎.论经济法的独立性－－－基于对市场失灵最佳克服的视角［J］.山西大学学报(哲学社会科学版).2001，24(3).

［4］郝继明.”无缝隙政府”理念与和谐社会利益诉求机制的构建［J］.学习与实践.2007，4(81 －86).

［5］连志慧，武雪周.服务型政府的价值理念探析［J］.前沿.2008.12(61－64).

［6］陈彦彦.论政府在农产品质量安全监管中的职能定位［J］.中国行政管理.2008，6(79 －81).

［7］黄永武，李亮.浅议农产品质量安全监管中信息化建设及发展趋势［J］.农业环境与发展.2008.5(78 －85).

［8］方永美，区晶莹，杨振刚，黄文玲.农产品质量安全监管体系建设［J］.现代农业.2009，1(73 －74).

［9］张劲松，万金玲.论和谐社会视角下服务型政府的构建［J］.新视野.2007，5(60 －62).