论权力的制约与监督

杨根乔

（安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽 合肥 230051）

论权力的制约与监督

杨根乔

（安徽省社会科学院马克思主义研究所，安徽 合肥 230051）

我们党一直注重用强化权力监督的方式解决腐败问题，但在权力运行过程中仍存在着权力制约缺位现象，这在一定程度上影响了反腐倡廉建设的实际成效。因此，遏制腐败的滋生和防止权力的滥用，不仅要重视权力监督，而且更要注重权力制约。权力制约与权力监督既有联系又有区别。当前，健全权力运行制约与监督机制，迫切需要深入分析当前权力制约存在的疏漏及其原因，认真探讨加强权力运行的制约和监督的路径。

权力制约 权力监督 路径选择

党的十七届四中全会通过的 《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“健全权力运行制约与监督机制”。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央深刻总结中国共产党建党90年、改革开放30多年，特别是十六大以来反腐倡廉正反两方面经验教训的基础上得出的科学结论。这一提法的新意在于把“制约”一词置于“监督”之前，表明党中央已开始高度重视权力制约，更加突出权力制约的重要地位。当前，遏制腐败滋生、防止权力滥用，不仅要重视权力监督，更要注重权力制约。因此，正确认识权力制约与权力监督的关系，分析当前权力制约与监督存在的疏漏及其原因，探讨加强权力运行的制约和监督机制，对于遏制和预防腐败，提高反腐倡廉建设的科学化水平，确保经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。

一、权力制约与权力监督的联系和区别

从制度政治学看，权力制约和监督是两个既有联系又有区别的概念。权力制约是前提，权力监督是结果。权力监督要有效，首先要有效制约权力。离开对权力的有效制约，权力监督就会落空。因此，不能将制约和监督两个概念混为一谈。

制约是对权力的限制和约束，是指两种或两种以上的国家权力之间的相互限制与约束的关系[1]；监督是对权力的监视和督促，是指对国家权力的监察、检查或督促[2]。权力的制约和监督都是对权力的限制，在维护和确保权力合理运行、防范和矫正权力偏离正轨方面，权力制约和权力监督具有一致性和共同点。权力制约与权力监督是紧密相联的，不存在没有监督的制约，也不存在没有制约的监督，在时间和空间上监督的过程就是制约的过程。但在以下方面二者却存在着明显的不同：

一是在主客体关系方面，制约以分权为前提，反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关系，这种关系侧重于横向性和双向性，双方是互为制约的主体和客体，是权力主体之间的相互约束。在这种情况下，一般不存在不受约束的权力。监督以授权为前提，反映的是法律地位不同的权力主体之间的约束关系，这种关系侧重于纵向性和单向性，是监督主体向监督客体发出的行为，是一种权力对另一种权力的约束。在这种情况下，监督权与被监督权之间的关系是不平等的，不存在什么“互相监督”的问题，因而往往容易出现不受约束的权力。

二是在运行机制方面，制约作为一种内在的力量，主要是通过实现权力运行的制度化、规范化、程序化来限制和约束掌权者的行为，这就可以迫使掌权者不这样作为不行，非这样作为不可。监督作为一种外在的力量，主要是在权力运行机制外部，通过进行监察和督促来实现对掌权者的约束，这就存在着一个监督主体能否作为，监督客体能否接受的问题。

三是在依靠力量方面，制约主要依靠法的力量（即客观性因素）来约束权力，掌权者在法律面前一律平等，任何组织和个人都没有凌驾于法律之上的特权，法律的这种强制性和规范性，决定制约的强制性和规范性，具有较强的刚性。监督主要依靠人的力量（即主观性因素）来约束权力，其作用往往取决于掌权者的素质和态度，取决于掌权者接受监督的自觉程度，即取决于人为的因素，因而刚性较弱[3]。

四是在时效性方面，由于制约是在权力运行机制内部起作用的，其制约主体与制约客体之间不存在信息屏障，这就使制约主体可以根据制约客体的行为及时采取行动，并始终保持二者动作的一致，即具有同步性，因而权力制约具有较强的时效性。监督是在权力运行机制外部起作用的，监督主体向监督客体实施的监督行为，往往因信息不对称而存在着一定的时间差，即具有滞后性，因而权力监督的时效性较差[4]。

综上所述差异表明：在保障权力合理运行方面，制约有着监督所不可替代的整体性、决定性功能，监督作为保障权力正常运行的一个环节、一种方式，只有在制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力，权力制约比权力监督更有力度，是比权力监督更好的控权方式[5]。因此，在现有的体制框架内，探索具有中国特色的权力制约机制，使权力制约和权力监督并举，对于完善社会主义民主制度、防止权力腐败不仅是十分重要的，也是非常必要的。

二、当前权力制约与监督中存在的主要问题

长期以来，我们党一直注重运用权力监督的方式解决腐败问题。改革开放以后，我们党不断加大惩治和预防腐败力度，出台了许多规定和禁令，特别是党的十六大以来，以《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施为标志，党代会常任制试点、减少地方党委副书记职数、巡视制度等改革措施的推进，在推动权力监督方面迈出了重要步伐，取得了良好成效。但从总体看，权力运行的制约与监督机制尚未健全和完善，主要表现在权力制约与监督中都存在着一些缺位现象。

从结构性制约看，权力结构之间制约的规范性和权力配置的科学性不够，导致权力监督 “错位”。权力的结构性制约是指权力结构与结构间、权力结构内部子结构与子结构间的制约。这是一种平等的独立制约关系，但这种独立是相对独立，而不是绝对独立。在政治权力之间结构性制约的规范性和科学性上，党的领导机关和政府机关之间，政府机关和其他政权机关之间，政府机关和企业组织之间，政府机关和人民团体之间，很多职能活动的规范性不强，相互之间的分工不够科学。在决策权、执行权和监督权之间的权力结构和运行机制上，决策权和执行权多有重叠，而监督权又与决策权和执行权难以有效区分，不仅直接影响工作效率，而且使得正常有效的权力制约监督工作困难重重，其结果必然导致对具体行使权力监督行为的判断发生模糊，以致权力监督“错位”。

从程序性制约看，权力运行的程序化程度不高，直接导致权力监督“失位”。权力结构是由权力运行程序序列构成的软结构体，合理的科学的权力结构得以顺畅运作，必须有一整套严密的程序规范作依托。程序问题在权力运行中的地位是极为重要的。我国的现代化建设和改革开放属于政府主导模式，这更凸现出政府权力运作程序对于经济社会协调发展的重要意义。然而，在具体的政治领导和政府施政过程中，权力运行的程序化程度不高，缺乏严密而准确的程序性规定和依据，未能形成相互衔接、环环相扣的权力运行程序；有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行不透明，暗箱操作；一些规章制度制定得较好，而程序性规定却相对较少，导致这些制度进入不了运行程序，不能有效地发挥作用。这些都直接影响着权力的有效制约与监督，为一些人的渎职行为留下了漏洞。

从制度性制约看，制度的威慑力和制约力不强，势必导致权力监督“虚位”。权力结构和权力程序需要制度规范，特别是程序序列，如果权力结构及程序序列没有强制性规范文本，权力结构及程序就不可能产生良性制约和良性互动。一段时间以来，我们惩治和预防腐败的制度效果不佳或没有效果，除不同程度地存在着制度执行不力问题之外，其根本原因就在于：离开权力的有效制约去制定权力监督制度。这样的“监督制度”在权力面前就失去了体制和机制层面上的威慑力和制约力。例如，在权力的制度性制约中，权力、责任、监督、问责尤其重要，如果制度制约失去这四位一体的核心内容的话，那么，制度性制约只能是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上的文字规定，对实际权力运行就起不到应有的约束和监督作用。

从公民权利制约看，公民权利对公共权力的监督十分有限，必然导致权力监督“不到位”。笔者曾主持完成安徽省领导圈定课题 “县 （区）‘一把手’权力监督问题研究”，其问卷调查显示，在回答“您认为在权力制约和监督机制上存在的主要问题”多项选题时，被调查者选择“群众对公共权力自下而上的监督未能起到应有的作用”占49.4%，“新闻媒体对权力的监督作用不够”占28.6%，“信息渠道不畅，缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制”占61%，“缺乏对群众监督的保密、安全保障和激励支持等权利保障机制”占45.5%，“制约监督制度不健全和制度执行不力，缺乏对权力制约监督的落实机制”占59.8%[6]。在公共权力进行有效监督的信息来源方面，权力运作的透明度不高，信息渠道不畅，广大人民群众难以达到有效参与监督的目的。在群众监督的权利保障方面，缺乏群众监督的保密和安全保障机制、激励支持机制，面对前腐后继的贪官，大多数党员干部只能选择沉默。在舆论监督方面，新闻媒体充分履行对公共权力实施舆论监督的职责和发挥舆论监督作用还不够有力。

三、强化权力制约与监督的路径选择

有效地实现对权力的制约与监督，必须在结构合理、配置科学和程序严密的基础上，根据公共权力体系内各职能主体的职责特点，有针对性地健全和完善权力制约与监督的手段。当前，重点是建立健全权力制约与监督机制。笔者认为，其机制由权力、道德、权利、制度等模式构成，在权力实际运作过程中，需要这几种模式的相互配合和相互支持。

1.以权力制约权力

孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[7]以权力制约权力是通过民主政治体制本身形成的权力监督制约机制，对权力的运作加以规范和限制。这也是权力监督制约的主要机制。这种监督制约主要是通过两种方式实现：一是由一种高层的权力监督低层的权力；二是平行权力层之间的监督与制约。在我国有人民代表大会及其常务委员会对行政机关﹑审判机关﹑检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员活动的监察。实施以权力制约权力，需要做好两个层面的工作：一是完善国家权力机关的监督方式。需要提高国家权力机关（人大）监督的权威；要完善行政（监察机关）监督机制；要赋予监督机构（党的各级纪律检查机构、政府的行政监察机构、司法系统的检察院和法院）独立的监督职能。二是科学划分和合理配置权力。权力结构具合理性，是实现对权力有效制约监督的重要前提。当前，要按照十七大报告提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，抓紧研究和探索分权与集权、民主与集中的具体结合方式及其实现形式。同时，以政府组织再造为着眼点，大力探索决策权、执行权、监督权的划分标准和在组织间的合理配置，依托电子政务等先进的技术手段，对传统的政务流程进行优化和再造，形成科学合理的组织结构和权力配置机制，为权力制约监督奠定坚实的基础，最大限度地压缩随意行使权力、滥用权力的空间。

2.以道德制约权力

长期以来，在我国权力运行过程中人的因素起着举足轻重的作用，如何行使权力，与行使者个体道德水准以及社会整体的道德建设水平紧密相关。从个体道德看，权力行使者个人道德水准和价值追求会有差异，由此造成了权力运行的不确定性。这是我国权力制度化规范屡屡失效、腐败问题始终不能从根本上得到遏制的症结所在。因此，我们必须采用适当的方式，充分发挥道德的制约机制和作用，以道德信念约束掌权者手中的权力。而以道德制约权力，主要则是通过学习和教育的方式，把监督与教育结合起来，不断深化反腐倡廉教育，结合开展深入学习实践科学发展观活动，加强理想信念、廉洁从政、党纪国法教育和权力观、地位观、利益观教育，引导各级领导干部讲党性、重品行、作表率，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。通过宣传教育，将廉洁从政各项规定内化为党员干部特别是领导干部的道德信念和行为准则，提高自我监督和自我约束能力，从而自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，行使好手中的权力。严格规范从政行为，使党员干部特别是领导干部做到自我监督、自我约束。加强廉政文化建设，弘扬廉政思想，增强廉政意识，倡导廉政道德，创造良好的人文环境，大力营造有利于领导干部廉洁从政的社会氛围[8]。此外，真正有效的道德制约应该是政治道德的法制化。当今世界许多国家先后制定了“公务人员道德法”，不仅严厉规定了打击行贿受贿、贪污腐化的措施，而且将公务人员兼职、受礼、财产变动、接收利益赠予(包括其配偶和亲属)、从事与公职不相宜的活动、使用公有财产或他人财产乃至离职后的职业限制等事项，均用立法的形式明确予以规范。既有禁止性的规范，又有预防性的措施，还有便于操作的惩戒性条款[9]，这就使公务人员在道德层面的制约具有以权力制约权力的力度，值得我们借鉴。

3.以权利制约权力

以权利制约权力，是用公民和党员的权利制约公共权力。回顾近年来的反腐败斗争，社会监督特别是群众举报、网络反腐功不可没。据统计，我国检察机关查办职务犯罪案件的线索，约有80%来自群众举报。网络反腐、网络举报，中央纪委“12388”举报电话、中央组织部“12380”举报电话，各地广泛设立的“市长信箱”、“局长热线”等，都是用公民和党员的权利制约和监督权力的具体体现。为了保障党员权利和推进党内民主，我们党已出台了不少制度措施。如以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用；推进党务公开，健全党内情况通报制度，畅通党内信息上下互通渠道；完善党代表大会制度和党内选举制度，落实和完善党代表大会代表任期制，保障党代表充分行使各项权利。这些措施主要是保障党员或党代表的权利，用他们的权利来制约和监督领导干部的权力。当前，要真正把人民群众和党员的权利落在实处，切实保障权利监督权力，尤其需要更新观念和采取配套措施。一是加强制度和法律建设，在权力运行中切实尊重和保障人民群众和党员的权利。主要是加强外部监督，提升社会监督、舆论监督的地位和作用，形成全方位监督的良好氛围。当前，最重要的就是要建立健全国民政治参与的制度渠道，通过各种保障机制，落实人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权和党员知情权、参与权、选举权、监督权；要更加重视和支持舆论监督，从制度上落实新闻媒体的调查权、批评权、建议权，让权力运行中的阴影无所遁形。二是要通过宣传教育、文化涵养和网络问政等方式，进一步激发民众和党员的权利意识、监督意识、参与意识。在信息化时代，随着改革开放的深入发展，我国民主法治建设进程的不断加快，人民群众和党员的权利意识、监督意识不断增强。顺应这一时代潮流，引导他们广泛参与对权力的监督，将会提高反腐倡廉建设的科学化水平。三是各级党政干部要践行执政为民、以人为本根本宗旨，关注民情，顺应民意，让内部监督与外部监督相互衔接、良性互动，凝聚反腐倡廉的强大合力[10]。

4.以制度制约权力

制度带有根本性、稳定性和长期性，制度是消除腐败、端正党风的重要保证。因此，必须以制度制约权力。党的十七届四中全会把党的制度建设提高到前所未有的战略高度来论述，强调以改革创新精神加强党的制度建设，为提高党的建设科学化水平提供坚强的制度保障。在健全权力运行制约和监督制度上，首先，必须健全党的权力运行制约和监督制度。在这方面，党的十六大、十七大以及十七届四中全会提出了要以保障党员民主权利为基础，保障党员主体地位和民主权利，要完善党代表大会制度和党的委员会制度，在区、县实行党代表大会常任制、推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等。这些绝不仅仅是一个会议制度的问题，而是一个涉及到优化党内权力结构、健全党内权力制约和监督的机制问题。今后仍需要继续完善。其次，必须建立制度导向与程序优先的制度运行体系。要制定相应的法律，对权力运行的各个环节加以约束。一是从权力的分割、到权力的规则运转、再到权力的公共化评估，都需要建立一整套相互贯通的制约与监督权力的制度体系。如设计权力运行的分割制衡制度，建构权力执行的一套客观制度，围绕权力执行纠纷建立裁决制度，针对人、事、决策和效用分别设计制度规章等。二是建立限制公职人员权力的法律制度，强化对权力运行合法性及其后果的制约。尽快制定和完善有关行政实体法和程序法等，明确规定权力的授予范围、方式以及权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威权、规范性。三是建立任用干部的法律制度，坚决克服“任人唯亲”的腐败现象。同时，强化用人责任，建立健全用人失察责任追究纠错机制和制度，明确干部推荐、考察、讨论决定等各个环节的责任内容、责任主体和责任追究方式，杜绝用人出了问题无人负责、无法追究的情况发生。四是要建立健全国家公职人员财产申报和领导干部个人重大事项报告的法律制度，以有效地约束领导干部在办理个人重大事项上滥用职权。五是要建立健全专门监督与惩治腐败的法律制度，使党纪、政纪、法纪的执行有章可循。尽快出台《监督法》，明确规定监督的主体、对象、权限、内容和方法，保证监督依法进行；制定《党政领导干部廉政法》、《反贪法》等，规范用权行为，及时有效地纠正或严厉制裁滥用权力者。

5.以监督合力制约权力

把各种监督方式综合起来运用，才能发挥各自的长处、避免其不足，实现监督的公正与高效。针对党内监督、行政监督、法律监督、权力机关监督、民主党派监督、社会舆论监督相互间的协调配合机制尚未形成，难以发挥监督制约整体效能的问题，应从四个方面加以研究和实践：一是党委应统筹和协调各种监督力量，定期召开会议，分析党风、政风和干部权力运作状况，协调与组织相关监督形式的配合。二是各类监督机关和组织要加强上下级之间的联系、指导、协调与支持，特别是上一级的监督对象要尽可能下管一级。如省级纪检监督机关应监督到县区党政一把手或正处级干部；县、市纪检监察机关应监督到乡镇、街道党政一把手或正科级干部。三是各监督机构要定期召开联席会议，互相沟通情况，及时协调解决交叉监督中存在的问题，减少重复、扯皮现象，共同发挥监督制约职能。四是强化巡视监督、审计监督、执法监督、纠风监督，努力发挥专门监督机构的职能作用。充分利用巡视工作时间相对集中、方式比较灵活、接触面较为广泛、了解情况比较全面的优势，在发现问题中寻找隐含的腐败根源，在总结成绩中探究预防腐败的规律，使巡视工作在治本抓源方面发挥更加积极的作用。在抓好对领导干部离任审计的同时，更加注重任中审计，既要善于通过审计发现问题，又要追根溯源，认真分析发生问题的深层原因，提出从源头上解决问题的对策措施。围绕依法行政、民主施政、清廉为政、科学理政，加强对法律法规执行情况和行政权力运行情况的监督检查，将发现问题、解决问题和预防问题结合起来，促进廉洁从政、勤政为民。通过深入开展纠风专项治理，实现专门机关监督与群众监督的有机结合，促进权力的规范运行。要完善落实联席会议、情况通报、线索移送等相关制度，建立健全协调配合工作运行机制、监督结果综合运用机制，发挥监督的综合效能。

[1][2]佚名.对权力的制约与监督问题的认识尚有哪些误区[N].北京日报，2007-07-17.

[3]王寿林.制约监督：规范权力运行的两大法宝[N].检察日报，2008-09-02.

[4]郑彦松.权力制约与权力监督的联系和区别[J].中国社会发展战略，2005，（2）.

[5]刘筱勤.权力监督与权力制约的差异分析[J].改革与开放》，2009，（11）.

[6]杨根乔.当前县（区）“一把手”权力监督问题调查与思考[J].当代世界与社会主义，2009，（3）.

[7]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京：商务印书馆，1982.154.

[8]蒋文兰.从解决“不对称性”入手加强权力监督制约[N].中国纪检监察报，2009-02-13.

[9]邓名奋.论权力制约的三种机制[J].国家行政学院学报，2005，（增刊）.

[10]高岖.让权利监督权力[N].人民日报,2010-02-02.

2011-05－10

杨根乔，安徽省社会科学院马克思主义研究所副所长、中国特色社会主义研究中心副主任、研究员；中国国际共运史学会理事；安徽省科社学会副会长兼秘书长；安徽省学术和技术带头人；安徽省宣传文化系统“六个一批”（社科理论类）拔尖人才。

马俊