以机制创新夯实农村基层社会管理基础——基于丽水松阳县“民情地图”创新实践的案例分析

赵剑红

（中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000）

当前浙江省丽水市已经进入人均GDP4000美元的发展关键期，根据发达国家和地区的经验，这个阶段是各种矛盾的多发期。新的社会环境给社会管理带来了新的挑战，丽水市松阳县“民情地图”机制的探索和推行，正是面对现实社会需要，主动应对挑战的创新实践成果。

一、松阳县“民情地图”创新行动背景和脉络

社情民意不明了，服务管理不到位，诉求渠道不畅通，矛盾化解不及时。这是处于社会转型期的我国基层社会管理面临的困惑。地处浙南山区的松阳县是浙江6个最不发达县之一，一些乡镇山村地处偏僻，管理和服务不便。另外，部分干部工作作风飘浮、脱离群众、不深入调查研究、不掌握基层工作情况、不了解群众需求、不解决实际问题，执政方式难以适应群众日益增长的服务需求，成为当前基层社会管理存在的最大缺陷。而另一方面，松阳经济社会加快发展、县域开放不断深化，农村基层社会形态也发生了深刻变化，农村人口加快流动，外来人口大量涌入，土地、房屋征迁等利益纠纷增多，群众利益诉求多元化等新情况带来的社会矛盾纠纷、社会问题呈上升趋势，群众信访也呈上升趋势。在这样的背景下，松阳县进行了以“手绘民情地图”为载体的加强和创新农村基层社会管理的创新探索。

2008年8月，舟山市在普陀区桃花镇现行试点的基础上，全面推行“网格化管理、组团式服务”社会管理新模式。2009年9月，全省第三批学习实践活动电视电话动员大会，要求各地积极推行这项工作。根据省委、市委关于建立“网格化管理、组团式服务”的有关要求和工作部署，松阳县委县政府不拘泥于一种模式，结合自身实际，因地制宜地创新工作方式方法，在推行“网格化管理、组团式服务”工作的基础上，在全县推行“手绘民情地图”、信息化动态管理制度，进一步健全和完善农村基层社会管理的长效机制。“手绘民情地图”揭开了丽水市松阳县基层社会管理和服务的创新一页。

二、“民情地图”主要做法①

松阳县千名干部在走村串户、实地走访的基础上，绘制出联系村“民情地图”。目前，20个乡镇的401个行政村已完成了2406份。一套“民情地图”必须包括《村情民情图》、《产业发展图》、《组织体系图》、《重点人员图》、《结对帮扶图》、《防灾避险图》6张地图，每张地图各有侧重，组合起来则形成全面、直观、准确反映村情民情的综合体系。

“民情地图”更是动态的工作过程，它的绘制、维护和使用，实际就是排查矛盾、化解纠纷，体察民情、服务群众的过程。在绘制环节，坚持把“干部手绘、人人参与”作为制作“民情地图”的第一要求，县级领导带头，乡镇干部和网格服务团队成员人人参与，通过亲手绘制所联系负责村的6张“民情地图”，促使广大干部对村情民情进行再了解、再认识，对矛盾纠纷和不稳定因素进行再排摸、再梳理，使干部手绘地图的过程成为村情民意入心入脑、矛盾纠纷及时掌握的过程。

在维护环节，建立信息化网络平台、实行动态维护。全县401个行政村2406张“民情地图”统一录入松阳县“网格化管理、组团式服务”信息管理服务平台，广大干部随时可以登录平台，轻点鼠标就可以调出使用。同时，明确规定村情民情一旦发生变化，必须马上更新，促使广大干部及时掌握基层动态。在操作环节，狠抓“应知应会”能力的培养和考核。要求每位乡镇干部、网格服务团队成员必须掌握基层社会服务管理应知应会能力，做到“五知五会”，即“知社情民意、知班子建设、知经济状况、知工作重点、知村务政策，会排忧解难、会协调管理、会出谋划策、会督促落实、会指导服务”。专门建立应知应会能力考试平台，每个季度对乡镇干部、网格服务团队成员考查一次，重点考查运用“民情地图”开展群众工作、化解矛盾纠纷、加强服务管理的能力，考试方式一般是电脑随机抽取“民情地图”标注的部分农户，要求被考查者准确无误地说出农户基本情况、存在问题，提出帮助农户发展生产、加快增收和解决问题的对策建议，达到70分为合格，不合格的需进行补考，考试结果与乡镇目标责任制和乡镇干部、网格服务团队成员年度工作考核挂钩，促使广大干部真正沉入基层、走进农户，全面掌握社情民意，做好基层社会服务管理，及时排查化解矛盾纠纷。

三、“民情地图”制度实施的主要成效

（一）为做好新时期群众工作搭建了新桥梁。“手绘民情地图”机制使党员干部主动深入群众、深入基层，倾听群众呼声，了解群众所需，将党的声音和政府的管理服务延伸至社会最末梢，方便了群众、服务了群众，而群众也知晓了党委和政府的政策，理解了党委和政府的做法，进一步密切了党群干群关系，夯实了我们党执政的群众基础。

（二）为整合基层社会管理资源构建了新平台。因缺乏沟通协作而处于分散状态下的基层社会管理服务资源得到有机整合。这一机制有效地整合了县、部门、乡（镇）、村层面的组织资源，整合了县领导、各部门干部、乡镇干部、组团服务成员、村干部、党小组长、全体党员等主体资源，整合了培训教室、电教网络等各类党务资源。基层执政工作资源从条条为主向条块结合转变，提升了基层党委、政府的管理水平和执政能力。使参与主体更加多元，层次更加丰富，实现了农村基层社会管理服务的全方位覆盖。

（三）为提升基层社会管理和服务效能创制了新载体。“手绘民情地图”制度实施过程，全新的体制、机制使得基层社会治理的工作理念和工作重点，实现了“从管理为主向服务为主”的转变，基层干部的执政理念在一次次走访服务中，潜移默化地改变着。基层执政的工作格局从相对封闭向更为开放转变，基层执政的工作决策从经验为主向民主科学转变，基层执政的工作方式从粗放向精细转变。服务内涵得以丰富、服务品质得以提高、服务效能得以提升，为促进地方经济发展和社会和谐稳定提供了可靠的组织保证、奠定了坚实的群众基础。

(四)为有效化解社会矛盾促进社会稳定创造了新抓手。通过“民情地图”这个抓手，广大干部对基层情况的了解更加深入，哪里有矛盾、是什么矛盾、该怎么化解，哪里有问题、是什么问题、用什么方式解决，哪些农户需要服务、需要什么服务，等等，心里都有了一本明细账，社会管理服务的触角伸向了每一个村、每一个农户、每一个人。实现了群众工作由“被动管理”向“主动服务”的转变，着眼于为群众排忧解难，为群众干实事，党群干群关系得到改善，基层干部能力得到提高。促进了矛盾纠纷排查化解方式从“定期排查化解”向“即时掌控化解”、“事后处置”向“事前化解”的有效转变，实现了矛盾纠纷的源头控制和及时化解，有效促进了社会和谐稳定。2010年1—11月份，松阳县信访总量从09年同期3747件次大幅下降到2749件次，降幅达26.6％。

四、“民情地图”管理创新的经验启示

(一)凸显了社会管理创新的时代价值。在现阶段经济、社会结构转型调整的矛盾高发期，社会的稳定和谐，不仅要靠恰当的公共政策作为支撑和保障，同时也需要适时有效的社会调适来加以实现。这就要求我们地方各级党委政府，在推动本地区经济发展的同时，要勇于面对社会生活中的重大结构变化、利益格局调整和社会矛盾冲突，加快更新头脑中的观念和认识，凸现社会管理创新的重要性和价值，自觉提高自身从事社会管理的能力和水平，强化政府在构建社会主义和谐社会中的公共服务职能。②

“民情地图”管理机制的推行，向地方各级党委政府及相关职能部门、广大党员干部有效传递了社会管理创新的意义和价值。其在实际运作过程中，逐步促成了基层执政理念和执政方式的深刻转变。广大干部深入了解群众的生产和生活状况，确保群众反映的问题件件有回音、事事有落实，使乡镇干部、网格服务团成员真正成为社情民意调解员、矛盾纠纷化解员、政策法规宣传员、民主制度监督员、惠民便民服务员。科学执政体现在基层，就是要努力实现由过去的靠行政命令向注重服务转变，由僵化教条的工作模式向主动适应、及时跟进、超前谋划转变，由浮在上面抓宏观向深入基层分类指导转变，由注重一般化指导向注重以点带面、典型示范、整体推进转变，由重形式向重成效转变。就是要着眼于实际问题，切实解决人民群众关心的热点、难点问题，树立责任意识，提高服务群众的能力，夯实党在基层的执政基础。③

（二）彰显了党的组织力整合社会管理资源促进社会稳定。中国共产党在传统上具有极强的组织力，这是从战争年代就已历练出来的力量。执政后，党的基层组织遍布社会各个层面乃至每一角落。执政党作为中国各项事业的领导核心，党的组织客观上渗透于各级、各类社会组织中，“横向到边、纵向到底”是对党的组织设置的形象而真实的写照。相对于其他社会组织，党的组织系统对各种社会资源有较强的整合能力和便利条件，可以促进社会建设、社会管理的进步。无论从宏观层面来看，还是从微观层面来看，都是如此。党组织充分发挥服务社会、服务群众的作用，是中国共产党历来强调的党的宗旨和先进性的要求，也与社会管理的要求相吻合。在市场经济的背景下，党员社会身份复杂化，党员来自社会各个不同利益群体，有的直接处于各种不同的社会矛盾之中。党组织可以充分利用自己的组织力，使工作于不同岗位的广大党员干部在维系稳定方面起到带头作用。

（三）创新了农村基层社会管理工作的运行机制。一是建立了对群众诉求的快速反应机制。在6张“民情地图”的绘制环节，坚持“干部手绘、人人参与”，促使对村情民情进行再了解、再认识，对矛盾纠纷和不稳定因素进行再排摸、再梳理，使村情民意入心入脑、矛盾纠纷及时掌握。同时“民情地图”统一录入松阳县“网格化管理、组团式服务”信息管理服务平台，实行动态维护，明确规定村情民情一旦发生变化，必须马上更新，促使广大干部及时掌握基层动态，从而有效建立了应对群众诉求和社会矛盾纠纷的快速反应机制。二是形成了党员干部经常受教育机制。“应知应会能力考试平台”、“应知应会能力大比武”等载体设计，倒逼干部掌握社情民意，提高群众工作能力和水平。三是健全完善督查考核机制。通过集中检查、暗访抽查等方式，加强督查指导，把握工作进度，发现解决问题，确保取得实效。

注释：

①2010年全省信访工作暨“五个一”工程经验交流会，松阳县发言材料

②汪岩桥、李一：《创新信访工作机制，促进社会稳定和谐》，《中共浙江省委党校学报》2010年第6期。

③方卫红：《用“网组片”机制夯实党在基层的执政基础》，《中共浙江省委党校学报》2010年第4期。