关于发展社会服务的几个问题——试探新时期民政工作的发展方向

◎ 甄炳亮

关于发展社会服务的几个问题
——试探新时期民政工作的发展方向

◎ 甄炳亮

对社会服务的关注越来越受到方方面面的重视。胡锦涛总书记指出：“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。”今年是“十二五”开局之年，也是现代民政工作发展的新时期，在这个重要时期，深入研究探讨“社会服务”这一概念的深刻涵义，有助于我们在新的历史起点上，进一步认清民政工作发展趋势，找准民政工作定位，明确现代民政发展方向，更加积极主动地推进民政事业的新发展。

一、“社会服务”的概念及其与相关工作的关系

1.“社会服务”的概念

说到社会服务，不能不说到公共政策、公共服务和公共产品。一般认为，公共服务就是政府或政府通过资助社会力量向所有公众提供的具有外溢性、非竞争性、非排他性的公共产品和准公共产品，如国防、义务教育、供水电燃气等公用事业、公共交通、公共安全、环境保护、社会福利等公共事业，这样就形成了通过公共政策，提供公共产品。公共产品涵盖面广，既可以是公路、水电设施等物质产品，又可以是提供一种服务、一种环境，在第一、二、三产业中都有涉及。而社会服务只是公共服务的一种。国际劳工组织把社会服务定义为，针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预，脆弱群体包括因暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神残疾、年老而受到影响的人，服务项目包括康复、家庭帮助服务、收养服务、照料服务以及由社会工作者或相关职业人员提供的其他支持性服务（李兵，2011）。从以上定义可以看出，社会服务的服务对象主要是以具有某种特征（如物质或精神生活困难群体、老年人、残疾人、儿童、吸毒者等）的个人和群体，服务目的主要是满足其生活需要，服务方式主要是由政府或社会力量提供支持性服务和项目，服务性质是社会福利（即非营利性）性质。可以说社会政策、社会服务和社会产品是公共政策、公共服务、公共产品，但不能反过来说所有公共服务都是社会服务。从联合国的行业分类来看，虽然教育、卫生、社会保障等都属于大社会福利（或大社会服务）的概念，但联合国行业分类委员会《所有经济活动分类》（2009版）仍然根据行业分类的标准，把教育、社会保障等划分为单独的行业，授予独立的行业代码，同时把人体健康和社会服务也作为单独的行业（因为照顾服务和医疗服务关系密切，所以合在一起），授予行业代码Q（何姗姗，2010）。

整体上看，社会服务就是政府制定有关社会政策，鼓励政府职能部门和社会力量为相关困难人群提供的资金、物质救助和支持性服务，其本质是政府免费或低偿为符合条件的个人或群体提供的一种福利（非营利）服务，其对象主要是各种各样生活困难群体和因特殊原因需要帮助群体，其提供的方式和内容有物质帮助、资金救助和服务提供。从发达国家和地区社会服务的发展来看，社会服务通常是指除教育、医疗、住房和社会保障等基本福利服务之外的个人社会服务，是作为一个独立的行业存在的。

2. “社会服务”与“民政业务”的关系

长期以来，民政部门针对各类服务对象需要，积极开展各项民政业务工作，现在已形成为广大优抚对象提供优抚、军休、军供、安置等服务，开展“双拥”活动；以城市的“三无对象”和农村的“五保对象”为主体，为广大老年人、残疾人、孤残儿童等提供福利服务；以低保对象、受灾群众、生活无着流浪乞讨人员等为主体，为广大低收入群体和临时困难群体提供资金救助和支持性服务（也称为社会救助制度。考虑到救助的都是低收入群体或受灾群众、生活无着流浪乞讨人员，而这些群体和个人不只需要资金、物质救助，也需要深层次的支持性服务，所以应该把社会救助和社会服务结合在一起）；以社区居民为对象，积极组织开展包括自助、互助和志愿服务等在内的社区服务；还有开展婚姻登记服务、儿童收养登记服务、民间组织登记服务、殡葬服务，倡导开展慈善活动等。目前，这些服务已成为我国为优抚群体、困难群体和特殊群体服务的基础和主体，对照国际上社会服务的概念，这些都属于社会服务。当然，在我国，除民政部门外，人口计生、人力资源社会保障等部门、工青妇等人民团体和残联、红十字会等组织也都在各自职责范围内，为所对应的服务对象提供着相应的社会服务，但就提供社会服务的覆盖范围、服务的种类、服务的基础性作用等方面看，民政部门无疑是政府的主要职能部门，起主导作用。所以，把民政部门定位为我国社会服务的主要部门，把民政业务定位为我国主要社会服务应该是成立的。当然，民政部门不只负责主体社会服务，还有基层政权和自治组织建设、民间组织管理、区划勘界管理等社会管理职责。

3.“社会服务”与“社会保障”的关系

在我国，目前政府的定义是把民政部门负责的社会福利、社会救助、优抚安置等业务和人力资源社会保障部门负责的社会保险等统一界定为社会保障的组成部分。而笔者认为，关于社会服务和社会保障的关系，未来可以有两种划分或发展方向，一是参照联合国行业划分标准，把人力资源社会保障部门负责的社会保障和民政等部门负责的社会服务并列，各自属于不同行业，并和教育、卫生、住房等共同构成我国的大社会福利制度（何姗姗，2010）。二是在我国现有大社会保障的概念下，把社会服务（包括社会救助、社会福利、优抚安置等）和社会保险并列，一个是物质保障，一个是服务保障，各自属于不同的行业。其中，社会保险（或第一种划分的社会保障）是以《社会保险法》为法律依据，以养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险为主要内容，以就业群体或全体国民为对象的强制性经济保险，其特点是强制性、全民性（有的保险是针对部分对象）、缴费性（就是服务对象要先缴费）、非营利性、提供资金保障等（当然，我国人力资源社会保障部门还负责就业指导和职业监察等维护劳动者权益的服务）。而社会服务是以全体公民特别是具有某种特征的群体（如优抚对象、困难群体和特殊群体等）为对象，以国家或国家依托社会力量主动提供某种形式的资金救助或支持性服务为手段，以解决服务对象基本生活问题为目的，具有福利性（无偿性、低偿性或无需缴费）、服务性、可选择性（不强迫服务对象接受）、非营利性等特点。如果按目前人力资源社会保障部门提出的社会保障是“记录一生，服务一生，保障一生”的话，只能说是为服务对象（而且这些服务对象可能还不包括特别困难群体和特殊群体，因为要以缴费为前提）提供了一半保障，即资金保障，广大服务对象还需要并且越来越迫切需要另一半保障，即服务上的保障，也就是社会服务，而这正是以民政部门为主体的社会服务部门的职责。所以社会服务和社会保障（或第二种划分的社会保险）不矛盾、不重复，不是相互代替而是相互配合，共同构成我国完整的保障制度（或按国际通行说法叫福利制度）。

4. “社会服务”与“社会管理”的关系

目前我国的社会管理范围非常广泛，既有传统意义上的管理和对违法犯罪分子打击的要求，也有中央根据形势需要要求政法部门提供人性化服务的内容，如中央政治局常委周永康同志在去年全国政法工作会议上的讲话就提出，要建立健全科学的预防化解矛盾机制，从政策和制度层面解决好社会矛盾，他还特别提出维护好征地拆迁群众合法权益，解决好中低收入家庭的住房问题，妥善解决医患纠纷多发问题，积极帮助城市困难群众处理好违规经营问题，解决好长期破不了案的受害人的生活困难问题等。今年2月，中央领导在省部级领导社会管理及其创新专题研讨班上又明确提出我国社会管理是对人的管理和服务，社会管理要以人为本，要把群众工作作为社会管理的基础性、经常性、根本性工作，当前要重点做好包括维护流动人口、困难群众生活在内的8方面工作。可以看出，我国社会管理的服务对象有不少是社会服务的服务对象，这一方面体现了我国社会主义的本质特征，另一方面也是因为这些困难群体或特殊群体一旦问题得不到及时合法合理解决，极有可能违法犯罪，所以社会管理也要预防和减少犯罪。但笔者认为，从源头上讲，社会服务是从基本生活救助和主动、无偿、专业化、职业化提供支持性服务的角度去帮助服务对象，属于福利性质，其提供主体是政府社会服务部门或社会组织，而社会管理提供服务则是由具有国家专政性质的政法部门采取以人为本的柔性执法方式，是为了预防和减少犯罪，所以两者的服务主体、出发点和目的、方法等是不同的，当然从我国执政党的宗旨和客观效果上讲都是以全心全意为人民服务为宗旨，都有利于解决服务对象生活问题，有利于社会稳定和和谐社会建设，应该相互配合、相互支持，共同构成我国社会建设的重要内容。当然正如我国卫生、教育等提供公共服务的部门都有相应的社会管理职责一样，民政部门目前的职能中，也包括了基层政权和自治组织建设、民间组织管理、区划勘界等社会事务管理的内容。笔者认为，这些社会管理工作，偏重于对特定事项的管理，属于社会事务管理，都应该落实、体现服务为本理念，寓管理于服务中。

二、为什么要引导民政工作向“社会服务”方向发展

1. 是新时期新使命的要求

党的十六大、十七大都提出，我国经济社会发展进入了新的发展时期，处于重要战略机遇期，具有“阶段性特征”，十七大同时提出我国既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战，既要有机遇意识，又要有忧患意识。机遇主要是指抓住机遇发展经济，实现“三步走”战略，那么挑战主要是什么呢？世界银行认为当一国人均GDP达到3000美元后，可能会有“中等收入陷阱”，就是说一个国家如果国民收入分配不均、不公，贫富差距大，社会问题增加，而经济又不能持续增长，则这个国家就不能摆脱中等收入陷阱并进入高收入国家（蔡昉，2011）。从这个意义上讲，我国的经济和社会都面临着发展的机遇和挑战，机遇是经济上争取又好又快增长，社会发展上要全面建成小康社会，挑战是制定并实施什么样的政策能保证我国经济和社会又好又快发展。党的十七届五中全会给出了明确答案，就是加快转变经济发展方式，实现科学发展，也就是牢牢抓住一个主题和一个主线。从转变经济发展方式上讲，为了解决社会问题，要更加注重收入分配的公平问题，从科学发展的角度讲，更包含着丰富的以人为本、加快以保障和改善民生为重点的社会建设的内容。而保障和改善民生，就要求尽快实现惠及全体国民的基本公共服务均等化、社会保障全覆盖等发展目标。如果社会服务还没有作为一个整体提出来并且建立起来，实现惠及全民的基本公共服务均等化显然是不完善的，因为只有社会保障（社会保险）的全覆盖而没有相应的社会服务的全覆盖，显然是不能满足民生需要的，目前日益严重的养老服务问题就是例子（其实，因为没有得到相应社会服务而生活困难或形成社会问题的例子还有许多，如单亲家庭问题、流动人口、留守人口问题等）。所以明确提出社会服务的发展目标并在政府及有关部门的支持下付诸实施，显然是新时期摆在民政部门面前的历史使命。

2. 是民政事业做大做强的要求

长期以来，民政工作给党政领导、有关部门和社会大众的印象是点多面广事杂，件件关系老百姓特别是优抚群体、困难群体、特殊群体的日常生活。没有民政工作肯定不行，但要说民政工作有什么主体业务，属于什么行业又很难说清。只知道民政干部特忙，民政对象特别是困难群体离不开，民政工作有利于树立党和政府形象，巩固执政基础，促进社会和谐，更深的就说不上来了，甚至民政干部也很难用一两句话把民政工作的行业属性说清楚。第十二次全国民政会议给民政工作进行了定位，即民政工作对我国社会主义市场经济起重要基础性作用，对民政工作的内容界定为四个方面。从发挥功能作用的角度看，对民政工作给予了充分肯定，但如果从行业归属的角度看，这个定位仍然没有解决行业界定不明以及和社会保障界限不清等问题。如果从行业归属上界定为社会服务，一是明确了民政工作是起服务保障的作用，是不可或缺的另一半；二是可以把民政作为一个行业，有效整合有关民政业务，有目标的进一步加快发展，特别是有助于加强基层民政机构队伍建设和经费保障；三是有助于国家和社会资金的投入。

这里特别要谈的是机构人员和经费问题。从机构、人员上看，现在基层卫生、基层警务、基层文化、基层社会保障（主要指就业指导和社会保险）从机构到人员配备都越来越强化，如国家新发布的《社会保险法》对保险经办机构的人财物和建立网络体系、省以下垂直管理等都提出了明确要求。而基层民政部门（包括区县、街道乡镇民政机构）却是工作越来越多，机构越来越萎缩，人员越来越不能保证专人，更不要说增加了。从经费保障上看，现在随着公共财政的提出，财政对社会事业的投入逐年增加，教育、卫生、文化、体育等经费越来越多，财政投入社会保障的资金也是逐年递增，但当我们分析一下投向就会发现两个特点：一是增加的社会保障投入多数投到了社会保险和就业扶持；二是比例不多的投到民政业务中的经费也主要是给了低保资金、救灾资金（即社会救助）、优抚军休安置资金，而这些资金几乎全是服务对象的基本生活费，即服务对象“人头费”，至于为这些对象提供基本社会服务的服务费则根本没有。如为城乡7000多万低保对象、为每年上亿受灾民众、为600多万重点优抚对象和500多万五保对象、现在又新增的为散居71万多未满18周岁的孤儿发放生活费等所有不提供住宿的服务几乎都没有服务经费，也就是说在有关部门眼里民政工作就是发钱，服务对象只需要钱而不需要专业服务，所以传统上民政工作给人的印象就是“发发钱，拜拜年”，这应该是政府越重视民生，民政部门就越难做的一个重要原因。因为没有服务经费，也就没有按服务对象比例配民政服务人员或给钱购买服务的规定。如上海世博会期间，政府让民政部门给所有在上海的人以家庭为单位发放200元公交补助和1张世博会门票，工作难度之大（如家庭认定、流动人员身份认定等）、工作量之多（时间紧，涉及到全上海所有人）难以想象，但没有工作经费，全靠基层民政干部和社区工作者加班加点完成。事实上，民政领域含有服务经费的只有提供住宿服务的民政事业单位，而它们又远远不能满足社会需求，同时这些事业单位经费只占民政经费的很少比例并且工作人员与供养对象比例已经严重失调，多数民政事业单位的经费只是正式在编人员的“人头费”，因编制少一线服务人员多是聘合同工，工作累、待遇低，难以留住人才。什么原因使民政部门职责越来越重，工作内容越来越多，但机构人员和经费反而越来越少呢？笔者认为，一个重要原因就是民政业务太分散，又没有整体社会服务的概念，而各级政府和有关部门只是认为民政部门是“拾遗补缺”，是“剩余福利”。所以，如果我们是以提供社会服务为主的部门，而社会服务又是一个独立的行业，是为所有服务对象提供社会福利的必不可少的另一半，而且随着经济社会的发展和人们物质精神生活需求的提高，社会服务将越来越重要和必要，是国家不可忽视的重要职能，可能国家对民政部门的重视程度会有明显提高。

3. 是国际社会经济社会发展到一定阶段的通行做法

国际上不同国家和地区特别是发达国家的做法反映了人类社会随着经济社会发展需要，特别是随着社会大众生活需要而开展社会服务的一般做法，体现了人们对服务需求普遍性和社会发展规律性的认识。如美国设置卫生和人类服务部、英国卫生部社会照料总局、丹麦社会事务部、瑞典卫生和社会事务部、捷克劳动和社会事务部等专门负责社会服务工作。虽然服务部门名称不完全相同，服务内容也因国民需要而不完全一样，但总体上这些国家社会服务内容大同小异。如在英国，社会服务被称为“个人社会服务”，有时又称为第五项人类服务，排在医疗、教育、住房和社会保障之后。个人社会服务与阻碍个人社会功能最大化的需要和困难有关，主要是针对个人或群体的差异量身定制的，主要包含老年人服务、残疾人服务、儿童及家庭服务等。在北欧，社会服务被称为“社会照顾服务”，主要是为老年人、儿童、残疾人、受虐待者、药物滥用者、贫困人口以及所有的人提供特殊的帮助和服务。在美国，社会服务包括以个人为对象的服务，如为儿童、老年人、残疾人提供的服务；以家庭为对象的服务，如家庭计划、婚姻和家庭咨询；以社区为对象的服务，如社区发展和规划，同时为社区居民、外来劳工、新移民、酗酒和滥用毒品者提供服务。（岳经纶，2011）。这些服务基本涵盖了人们生活中可能出现的各种各样的服务需求，为人们过上基本正常生活提供了服务保障。如果按照发达国家解决社会问题的一般做法，我国现在应该在注重物质保障的同时大力发展社会服务了，更何况我国在经济快速发展下，城市化问题、农民工问题、老年人问题、贫富差距问题等的规模和复杂程度是任何一个国家无法想象的。

三、如何高举“社会服务”的大旗

要想举起社会服务的大旗，就需要创造出能够举起旗帜的环境。恰逢今年筹备召开第十三次全国民政会议，又正在制定十二五规划，正好借这个机会，结合形势发展和社会需求，认真思考民政工作发展方向，适逢其时。但是能否将民政部门和民政业务统一到社会服务的旗下，是一件大事，也是一件难事，还需要做大量艰苦的、开创性的工作。

1. 进一步深入研究，统一认识，大力宣传

民政部门要高举社会服务的大旗，就必须结合各项业务进行深入细致的研究和大张旗鼓的宣传。如是否所有民政业务都能纳入社会服务，如不能纳入，那和社会服务是什么关系（如基层政权和自治组织建设、社会组织登记管理、区划地名管理服务等）；我国的社会服务除了民政业务外，还有哪些部门和组织开展的服务也属于社会服务；如何争取党委政府，协调中编办、发改委、财政部、统计局等有关部门，统一思想认识，争取他们的支持，为大规模开展社会服务提供人财物保障；如何通过各种喜闻乐见的形式，向社会宣传社会服务，使老百姓都了解、理解和接受社会服务等等，都是下一步需要认真思考、明确分工、全力去做的工作。

2. 进一步加强服务载体建设

机构、设施、人员、经费等是开展社会服务的前提和保障。十一五期间，国家对儿童福利服务设施、临时性社会救助服务设施、救灾储备仓库、社区服务设施等设施的投入都有了很大增加，使民政服务设施得到了快速发展。但和国家提出的建立惠及全体城乡居民基本公共服务均等化要求相比，和民政部提出的建立适度普惠的社会福利事业的要求相比，和种类繁多的服务对象的个性化服务需求相比，和为经济社会发展提供和谐、稳定的社会环境的要求相比等，还有相当大的差距。如何进一步整合各类民政业务，将其机构人员、设施建设纳入城乡建设规划，由政府投资，在基层进行统一布局，还需要深入研究。去年中央办公厅发布《关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》后，城市社区居委会的人员配备、办公用房、经费补贴等从政策上得到了明确，为下一步加强居委会和社区工作站建设提供了前提。深圳市委市政府去年底召开全市大会并发布了《深圳市委市政府关于加强社会建设的决定》和《深圳市社区服务发展十二五规划》，明确把社区综合服务机构纳入城市建设规划，统一列入政府投资范围，将每万人社会服务组织的数量和社会工作人才的数量列入社会建设考核指标，为加强以民政业务为主要内容的社会服务提供了基础。但就全国层面来看，社会服务还没有得到政府和有关部门重视，没有相关政策，具体发展指标还没有列入有关规划，还需要做大量开创性工作，其前提是民政部门能够整合业务提出令政府和有关部门信服的社会服务机构、设施、人员、服务经费科学合理布局的具体规划、计划和充足理由。

3. 进一步加强人才队伍建设

既然把民政业务统筹到社会服务旗下，又把社会服务作为一个行业来打造，就需要建立专门队伍。社会服务是以服务为本的，面对的是有各种各样困难和问题的困难群体或特殊群体，为他们提供服务或在提供基本物质生活保障（如最低生活保障）基础上的服务，需要具有不同专门技术和方法的专业人员，如专业社会工作人才、养老育幼护理人才、康复辅具制作安装训练人才等。要想做大做强社会服务，必须造就数量充足、结构合理、素质优良的社会服务人才队伍。目前民政部、人力资源社会保障部联合建立的社会工作人才职业水平评价制度和养老护理员、孤残儿童护理员、灾害信息员、假肢矫形器制作师、殡葬领域系列工种的职业技能鉴定制度等为培养、选拔社会服务人才指明了方向，提供了政策制度支持。下一步关键是在深入研究我国社会服务事业主要服务领域、内容、技术方法的基础上，把加强社会服务人才队伍建设作为完善我国社会服务体系的一个重要内容，进一步完善相关人才队伍制度，加大人才建设力度，多出快出人才。

4. 进一步加强政策法规建设

政策法规制度建设管根本，利长远。虽然放在最后，实际上最重要，当然也是最难的。无论是国际通行做法还是我国经验都表明，一项业务、一个行业要想立得住并有所发展，法律制度建设是基础和前提保证。我国新发布的《社会保险法》不但明确了养老保险等社会保险范围，而且明确了社会保险经办机构的设置、人员配备、经费保障、管理体制、网络化、信息化建设等，从而为快速全面发展社会保险事业奠定了坚实基础。国外开展社会服务也都有法律规定，如英国有《地方当局社会服务法》，美国《社会保障法》第20章社会服务固定拨款，丹麦、瑞典、挪威、捷克有《社会服务法》等（李兵，2011）。我们可以一方面进行社会服务实践，一方面从理论层面进行社会服务研究，尝试制定社会服务法律法规，逐步明确社会服务宗旨、目标、对象、服务内容、服务范围和管理等，为社会服务队伍建设、载体建设、经费保障等提供规律依据，推动我国社会服务事业的全面快速发展。

[作者系民政部人事（社工）司副司长]