关于社会服务发展演进与概念定义的探析

◎ 民政部政策研究中心课题组

理论版 求是论衡

关于社会服务发展演进与概念定义的探析

◎ 民政部政策研究中心课题组

我国正处在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的历史变革与转型的关键时期，社会服务的作用尤为重要、不容忽视。如何在科学发展观的指导下，发挥社会服务促进经济社会协调发展、维护社会公平正义、推进社会文明进步的功能，是亟需研究的重大课题。为此，关于社会服务的发展演进，以及社会服务的概念定义就成为研究者必须首先探讨和分析的问题。

一、社会服务的发展演进

社会服务是现代社会的产物，是西方资本主义国家为解决现代化进程中衍生出的矛盾而催生出来的。随着工业化、城市化进程的加快，由于经济社会发展出现波折和动荡，更会产生大量的生活困难群体，给社会秩序的稳定带来直接影响，对社会进步产生阻力隐患。如何妥善解决这些困难群体和特殊群体（包括儿童、老人、残疾人、贫穷者和失业者等）的生存发展，成为政府的一项重要职责和任务。社会服务的制度建设需求正是在这样形势下应运而生的。

（一）西方社会服务的发展演进

社会服务源自现代西方社会的诞生。通过对西方社会服务发展史的梳理，大致可以总结为以下三个时期：

一是资本主义制度建立之后至19世纪中后期：西方社会服务的萌芽阶段。此时政府的社会服务政策主要着眼于通过一些政策法规，帮扶贫困者等社会特定群体。1601年英国就颁布了“伊丽莎白济贫法”，建立了国家济贫制度，对生活困难的社会群体进行一定程度的救助和服务，包括发放救助金、提供御寒衣服、食物和临时住所等，但也主要是为社会上流离失所的穷人提供基本生存保障服务，其服务对象、救助范围和施助力度都比较有限。

二是19世纪中后期至第二次世界大战时期：社会服务体系的开启阶段。19世纪中后期，西方资本主义国家经过多年的发展，现代化进程取得了较大成就，经济实力和社会力量大增。为了解决工业化过程中的社会矛盾和满足民众不断增长的社会服务需求，许多发展比较快的国家纷纷开始探索建立社会服务制度。在20世纪三十年代的经济大萧条时期，为了应对社会危机，解决社会发展难题，美国通过罗斯福新政（New Deal），在对社会困难群体和特殊群体进行直接救济的同时，更加侧重以工代赈，加强社会服务；1935年美国通过了《社会保障法》，在针对贫困家庭提供经济补助外，也强调提供与家庭相关的社会服务，如对贫困家庭儿童的照顾。二战期间，英国于1941年着手制定战后社会保障和服务计划，并在1942年发表了《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，提出政府要加强社会服务，并重点讨论了养老、伤残待遇和促进就业等方面，确保满足公民基本的生活需要。

三是二战后至今：社会服务制度的完善阶段。随着战后欧洲经济的复兴与繁荣、社会财富的增加，社会服务的内容也突破了传统的局限，变得更加广泛与明确，社会服务提供的服务内容更全面，不仅仅主要是老年人、残疾人、妇女和儿童，而且还扩展到覆盖全体公民。社会服务制度逐步完善的主要标志是各国逐步完善了有关现代社会服务制度的相关立法，即为了保障社会服务的健康运转和公民获得社会服务的权利，西方社会服务有了明确和广泛的立法。

英国。1971年，英国建立了地方社会服务部并公布了《地方政府社会服务法》（Local Authority Social Services Act 1970）。该法律对社会服务的性质与范畴作了提炼与概括。该法律规定地方政府要建立社会服务委员会，希望建立一个统一的以社区为基础、以家庭为导向的提供给全体公民的服务部门。美国。1962年，美国政府出台的《公共福利修正案》中也明确规定，政府有责任提供社会服务并资助志愿机构、补贴私营营利机构开展社会服务。瑞典。1981年，通过《社会服务法》，明确政府部门的社会服务政策就是为了加强对弱势的社会群体，例如儿童、老人的保护。芬兰。颁布了两个主要的关于社会服务的法规：《国家和地方政府之间的社会和健康服务规划和融资结构》和《社会服务的总目标和不同形式的社会服务的资格要求、程序和上诉结构》。

现代国家社会服务制度和相关立法逐步完善，很大程度受联合国《世界人权宣言》的引领和影响。联合国在1948年通过了《世界人权宣言》，其中第二十五条明示：“每个人、包括自己与其家属，都享有健康和适当生活水准的权利，包括食物、衣服、住宅、医药照顾与必需的社会服务。”据此，美国国家福利权组织又提出了《福利权法案》(Bill of Welfare Rights)，其提出的十四项要点中，最重要者为：“三、应有权在公平的情况下接受服务和有权接受同样的服务”。在西方，“福利服务”常常替代“社会服务”。

另外，由于社会服务已经成为社会福利（或社会保障）体系中重要组成部分，所以发达国家都组建了专门负责社会服务的政府管理机构，其不同名称为：“社会服务部”（英国地方）、“健康和社会事务部”（北欧、英国、加拿大）、“社会发展部”（新西兰）以及“健康和人类服务部”（美国、澳大利亚）等。

综上所述，经过一百多年的发展演化，当前西方的社会服务模式已经不再局限于初期简单的针对生活困难者的物质济贫服务，而是扩大了社会服务对象、增加了社会服务内容、创新了社会服务形式，实现了由早期简单的生活救济型社会服务向全面的、以服务促发展的普惠型的社会服务的转变与提升，在优先确保社会弱势群体的照顾服务基础上，实现现代社会服务制度的完整功能。

（二）我国社会服务的发展演进

与西方发达国家现代社会服务体系相比，新中国成立以来，我国社会服务事业长期蹒跚前行，在理论和实践上都处于探索建立的起步阶段。我国社会服务，过去只是人们口头上日常使用的一个用语，并没有形成规范的概念范畴。除家庭服务外，从家庭以外获得的服务，都被称为社会服务。计划经济时代，政府一直是在社会服务中扮演主要角色，无论是生产性服务，还是消费性服务，以及生活性服务，都实行了政府包揽。随着经济社会的发展，“社会服务”概念正在悄然发生变化。一是从人们日常使用的口头语向具有一定内容指向的概念范畴转变；二是从学理研究向实践形态转变；三是从民间活动向政府行为转变；四是从零散的应对发展需求向规范的制度安排转变。

改革开放以来，我国社会服务的形式、内容、作用等正在发生巨大变化，逐步形成一项政府主导的、保障民生的社会政策，并随着经济社会的发展而不断丰富成长，随着中国特色社会主义事业总体布局的科学定位而逐步深化形成。改革开放催生了社会服务的成长与发展。而社会服务的成长基础却源自于社区服务。1986年，民政部为配合城市经济体制改革，首先提出倡导发展社区服务。这一创新实践的始初，旨在城市突出开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。随着改革开放的深化和经济社会的迅速发展，社区服务的价值意义迅猛上升。这一实践不仅得到社会积极响应，也受到党和政府的高度重视。社区服务对象迅速向社区全体居民扩展，服务内容向社会生活更广泛的领域延伸，服务模式向规范性、制度化发展，在推进实践中激发了社会服务的成长。1988年7月，国务院批准民政部机构改革“三定”方案，经党中央、国务院批准召开的第八次全国民政会议，把社会服务确定为民政部门的一项职能。这是社会服务第一次被政府部门明确纳入工作范畴和工作任务。《人民日报》发表社论指出：“在新的形势下，民政部门应当发挥民政工作完善社会组织结构、调整社会关系、缓解社会矛盾、实施社会服务、解决社会问题的稳定机制作用”。党的十六大以来，社会服务的概念在党的重大文献中被多次提出。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确强调：要“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设”。要“深入开展城乡社会志愿服务活动，建立政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。党的十七大对建立中国特色社会保障体系作出的制度安排和部署中，提出2020年实现覆盖城乡居民的社会保障体系，这就是：以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的制度体系。在这一制度体系中，政府责任包含两个方面，即提供物质保障和服务保障。如温家宝总理指出的：“加快建立全国统一的社会保障社会化服务体系”，是完善社会保障体系工作、深化社会保障制度改革的重点。从社会服务实践进程看，目前我国社会服务已发展成为基本公共服务的重要内容，成为基本公共服务体系的重要组成部分，成为我国基本民生保障的一项重要任务和事业。

二、社会服务的概念定义

通过国内外社会服务的发展演进可知，社会服务是人类工业化、现代化发展进程中的制度产物，也是现代国家政府为应对巨大的社会变迁和社会转型中产生的主要社会问题而采取的政策选择和具体措施。因此，综合政府履行职能的纬度和社会政策研究的经度，我们把“社会服务”（Social Service）概念定义为：在现代化进程中，政府为了维护和保障全体公民，尤其是社会困难群体和特殊群体（如老年人、残疾人、儿童、失业者、贫穷者等）的生存发展权益和尊严生活需求，主导并实施向其家庭或个人提供必要的日常劳务帮助和照顾服务支持的一项政策体系和制度安排。

首先，这一定义明确了社会政策的研究视角。学理研究与政策研究有着不同的研究角度。根据文献检索，从学理研究，即探求知识的角度研究，国内外学术界对“社会服务”的经典定义不下100个。而从政策研究、即政府施政的角度，国内外关于“社会服务”的定义却有类似的表述，即：政府为解决社会问题、增进公共福祉、维护社会公正、修复社会结构的对策努力与制度设计，属于社会政策范畴。理论界一般认为，公共政策与政府决策是同义语，出发点都在于维护公共利益的最大化；而社会政策是最直接地与公民福利和生活保障相对接的一项公共政策。国家社会政策是国家公共政策的主要组成部分，在公共政策领域中，社会政策最显著的目标特征：一是维护社会公正，二是解决社会问题。因此，西方理论界一般认为：“社会政策”是政府或政党为了解决或预防社会问题的对策主张和制度安排。由于政府是现代社会维护公共利益、提供公共资源的法定机构，因此从社会政策（公共政策）的视角研究“社会服务”，将主要集中该领域的政府职能确定、配套制度设计、及政策有效执行上。按照目前国内学术界的一种主流观点：在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心正在实现“从经济政策到社会政策的历史性跨越”。

其次，这一定义明确了社会保护的研究基线。尽管“社会服务”的服务对象明确为全体公民，然而，各国政府关于社会服务的社会政策基本指向主要集中在对“社会边缘群体”的基本保障（根据世界银行定义，社会的“边缘群体”为：老人、穷人、失业者、单亲家庭等缺乏维持最低标准生活能力的社会阶层）。在我国，“社会边缘群体”具体体现在各类社会困难群体和特殊群体（如老年人、残疾人、儿童、失业者、贫穷者等）。上述已知，从社会政策的视角研究社会服务，首先并重点关注社会问题的解决和预防。改革开放前，在国内是不能提“社会问题”的，如果有就是对制度优越性的挑战；改革开放后，党和政府正视解决及积极预防各种社会问题。历史揭示，各国政府对“社会问题”聚焦的领域大都集中在：贫困问题、收入差别问题、特别是社会弱势群体的各种社会问题上。“社会服务”一贯突出为“社会边缘群体（社会弱势群体）”的重点服务保障，也成为各国政府的共识。同时，作为“社会服务”服务的对象，服务全体公民与服务困难群体和特殊群体并不矛盾。例如，强调对老年人的社会服务，实际上也产生了对所有公民的服务效果，因为人人最终都有自己的晚年岁月。明确“社会服务”的对象属性，是社会政策研究的一个基本工作。

再次，这一定义明确了社会服务的基本内容。尽管“社会服务”的服务内容可以涵盖社会事业（社会福利和经济保障）各领域，然而，各国政府关于社会服务的社会政策基本架构主要集中在对全体公民、尤其是社会困难群体和特殊群体的日常生活服务上。在现代化发展的不同阶段，各国都经历了社会服务的基本内容由以经济保障服务（经济保障或收入保障）为主、社会福利服务为辅，逐步转向以社会福利服务为主、经济保障服务为辅。同时，由于现代化和专业化发展的需要，各国政府对教育科学、医疗卫生、劳动就业、安居住房等社会领域都有着专门的管理体系和政策体系；同时，由于现代管理和责任政府的需要，各国政府对满足全体公民、尤其是社会困难群体和特殊群体日常生活服务在基层的执行实施也都有着专门的管理体系和政策体系，即综合性的社会服务体系。在国外，社会生活领域是有着社会服务和专业服务的明晰区别。例如，老年人在养老院养老、或居家养老接受的是社会服务；然而，该老人患病后赴医院，就接受了医生诊治的专业服务。一般来说，很少有国家将“社会服务”体系设计成一个能够装进所有专业服务的“大筐子”。另外可以参考学术界的研究成果。国际学术界比较一致的观点是，“社会服务”作为一个正式学术概念是由英国伦敦经济学院的理查德·蒂特姆斯教授首次提出的。在此前国外关于社会福利研究中，社会福利概念包括：教育、住房、收入保障和医疗健康四个领域。1951年蒂特姆斯教授提出：除了四种福利外，还有一个独立领域存在，即社会服务。因此在发达国家，综合性的社会服务和专业性的教育服务、医疗服务、就业服务等已形成各自独立的制度安排。

最后，这一定义也借鉴了国外社会服务的基本特征。现代社会服务制度与发达国家的社会福利制度的发展紧密关联。上述定义已知，“社会服务”是政府（社会）向服务对象家庭或个人提供必要的日常劳务帮助和照顾服务支持的制度安排。现代社会服务制度的基本特征，包括：1）社会服务必须是以人为本的服务。美国政府1980年代后，“社会服务”在施政中已改为“人本服务”（Human Service），特指需对老人、儿童、残疾人等提供贴心的服务和帮助。2）社会服务必须是关怀之上的服务。目前，在美国政府的社会政策中，“社会服务”常常被“社会照顾”（Social Care)，这里特别强调家庭成员、社区、社会服务机构共同参与对服务对象的照顾和服务。3）社会服务必须是直接服务到家庭（个人）。“社会服务”在英国政府施政时也称为“个人的社会服务”(Personal Social Service)，这里强调社会服务是针对个人特殊需求的服务，例如针对老人、儿童、残疾人提供的不同的服务和帮助。上述三个特征，在瑞典这个通过《社会服务法》国家立法而在国际上享有很高声誉的国家，更有充分体现。在瑞典政府施政时，“社会服务”更多地被“社会与照顾服务”（Social and Caring Service)替代。根据《社会服务法》，瑞典政府主要采用以下推进方案：一是结构取向方案：如社区建设；二是一般取向方案：如针对特定群体的服务（老年服务、残疾人服务等）；三是个别取向方案：如对特殊家庭、个人的有针对性的照顾帮扶。据此，目前瑞典最大规模的社会服务方案包括：老年照顾服务、儿童照顾服务、残疾人（身心障碍者）照顾服务等。

目前，我们正参考着最近国家发改委“国家基本公共服务体系规划（2011—2015）”关于与“社会服务”相关的一些概念内容所作的表述。首先，它将“基本公共服务”与“公共服务”做了厘清说明，即：“基本公共服务”一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化体育等领域的公共服务；“公共服务”是“基本公共服务”再加上其他广义内容：包括与人民生活外部环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。然后，它将“社会保障”与其他“基本公共服务”（教育、就业、医疗卫生等）做了厘清说明。最后，“社会服务”作为国家社会保障体系的一部分定位在国家“基本公共服务”范畴内。我们认为，“国家基本公共服务体系规划（2011—2015）”对“社会服务”的定位符合我国的目前国情，符合我国经济社会发展水平和阶段的客观要求。因此，本课题组将通过社会政策研究的视角思路，同时利用“国家基本公共服务体系规划（2011—2015）”的定位框架，启动新时期我国社会服务体系的系统研究，进一步探讨我国城乡社会服务的服务对象、服务内容、实现途径、及保障措施等系列问题，努力通过政策完善和制度创新进一步保障和改善基本民生，提升社会文明、推动社会进步、促进社会和谐。