问题意识与理性思维：论公安执法规范化建设──兼谈执法规范化建设与社会管理创新的关系*

□余湘青

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

问题意识与理性思维：论公安执法规范化建设──兼谈执法规范化建设与社会管理创新的关系*

□余湘青

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

执法规范化建设解决的是公正廉洁执法问题，其生命力在于其外部建设的效能和力度。执法规范化建设与社会管理创新工作并非相互独立的系统和工作内容，两者在化解社会矛盾、保障人民合法权益的根本目的上是基本一致的，但在具体的执法规范化活动与社会管理创新工作之间，在规范化阻碍创新和创新不合规范两个方面仍然存在紧张关系。必须以科学化引领，以“规范合法为本，管理创新为用”进行调适，在规范化力度、规范创新、政策创新和工作方式创新等层面，研究确立科学化的规范管理创新机制。

执法规范化；社会管理创新；问题意识；理性思维；科学化

作为公安机关“三项建设”的重点内容，执法规范化建设为促进公正廉洁执法、维护社会公平正义、构建和谐警民关系起到了积极的推进作用。尽管公安部在2010年下发了《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》，对未来执法规范化建设进行了总体性安排，但是执法规范化建设也面临着诸如规范化与程式化、规范化与工作创新等多层紧张关系，仍需要从理论上加以廓清。尤为意味深长的是，对于变革中的中国社会，公安工作几乎同时面对规范化与创新两个问题，因此执法规范化建设与社会管理创新之间的关系，关涉执法规范化建设的未来走向，关涉三项重点工作与“三项建设”的相互关系，实有进一步明晰的必要。

一、公安执法规范化建设的外部面向

公安执法规范化建设主要解决的是公安机关体制性、机制性和保障性问题。无论是执法制度、执法培训、执法信息化、执法场所、执法监督等建设，都是事关民警的执法素质、执法能力和公安机关执法条件的建设。一般认为，公安执法规范化建设主要是公安机关的内部建设。然而纯粹将执法规范化建设理解为内部建设，认为是对公安机关及其人民警察的管理，是对民警“应知应会”内容的要求，就有可能片面加强执法规范化建设的程式感，从而背离执法规范化建设的最终目的。

应该看到，由于公安机关的工作性质，公安机关的执法活动本身是面对相对人和社会公众的行为，执法规范化建设必然有其外部建设的面向。执法规范化建设中的执法培训、执法管理、执法制度建设等内容，其主要解决的是公安机关公正廉洁执法问题，提高执法能力、执法水平的问题最终也是为了提高执法公信力。因此，执法规范化建设从最初的出发点上来说，是为了回应人民群众对于公安机关维护社会公平正义、公正廉洁执法的要求，其最终也必须以人民群众是否满意为评价标准。

事实上，仅仅从公安机关内部进行执法规范化建设以提高人民群众满意度的角度来论证执法规范化建设的外部面向仍然是不够的，其依然只能看作是一个宏观的目标指向，而非具体的建设内容。从微观的角度看，公安执法规范化建设的具体措施，无论是规范110接处警制度、规范讯问室、询问室、侯问室的设置等等，普通群众都是其中的重要参与者，是从执法规范化建设中直接受益的对象。因此，执法规范化建设的外部面向在于其建设本身就应是直接以相对人和普通公民为对象进行的建设，是相对人和普通公民在接受公安机关的公共行政管理和享受公共行政服务时所能直接体认到的建设。从这个意义上说，公安执法规范化建设是群众看得见的建设。只有普通公民在办理公安行政许可事项、接受110接处警服务甚至接受公安行政处罚等过程中亲身体会到了公安机关执法的规范和高效，公安执法规范化建设才可以说是成功的规范化建设。这也就意味着，公安执法规范化建设的内部面向必须以其外部面向为指引，方能避免内部建设的程式化倾向。

二、执法规范化建设与社会管理创新的关系

公安机关作为国家重要的行政机关，在治安管理、交通管理、人口管理等诸多行政管理领域负有重要的职责，是社会管理工作尤其是公共安全管理的主力军。公安执法规范化建设既然具有直接针对普通公民与相对人的外部面向，就必须与公安机关社会管理创新工作结合起来。

社会管理创新工作是当前政法工作的三项重点工作之一。随着经济发展水平的提高，因个人出身背景、学历层次和工作能力等的差异而导致的差异化社会格局已经形成，社会结构发生了很大的变化，这些都对公安机关维护社会公共安全提出了巨大的挑战。在以往粗放式管理的模式下，公安机关面临的基础信息失控、基础管理不扎实等问题日益凸显，公安机关的社会管理工作必须有所创新。这“不仅是对政法机关执法能力的考验，也是对我们党执政能力的考验。我们要巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展，必须加快社会管理建设。”①尽管公安执法规范化建设本身就是一项重要的工作创新，但是，必须注意到，具体的规范化建设与社会管理创新之间还是有可能存在紧张关系的。

(一)规范化阻碍创新。“规范”这一术语，源自于拉丁文norma一词，意指规则、标准或尺度。规范化大致有两层含义：形成规范与遵守规范。至2010年底，中国特色社会主义法律体系虽已基本建成，但是法律的精细化程度并不高，而“随着社会进步、人口亦趋稠密、生活方式愈趋多样、问题愈趋复杂，规范性社会控制程度已愈趋提高。”②因此，精细化执法制度的出现是必然趋势，这也是目前公安执法规范化建设的重要内容。虽然精细化的执法制度能够有效控制公安机关的自由裁量权，但是标准化的规范及其操作可能导致执法机械化，以及对于创新的抑制也是不争的事实。尤其我国目前仍处于社会变革期，社会结构与社会形态尚未稳定，旧制度与新现实之间的矛盾与冲突仍不时出现，保留一定程度的社会管理创新空间尤显必要，如何保持规范化与创新之间适度的弹性是一个重要的课题。

(二)创新不合规范。这是与上一命题密切相关的问题。改革创新一直是改革开放30年多来公安工作的主旋律，创新为公安工作适应经济社会发展做出了重要的贡献。综观公安机关这些年的社会管理创新工作，也出现了一些不尽如人意的地方。究其根源，在于创新或者违背了法律规定，或者违背了立法本意，或者违背了人民的意愿，没有在规范的范围内开展。因此，在依法治国的大背景下，社会管理创新必须在法律规定的范围内、在规范化的轨道内进行方始具有正当性。

根据公安部《全国公安机关执法规范化建设总体安排》的规定，执法规范化建设“以全面提高公安机关的执法能力和执法公信力为目标”，并以此来促进整体公安工作水平的提高，更好地进行社会公共安全管理和为人民群众提供公共安全服务。因此，除了具体方法手段上有所差别以外，其与社会管理创新工作在确保国家安全和社会和谐稳定的总目标方面是一致的。基于此，执法规范化建设与社会管理创新的统合便有了基本的框架和原则。

三、以科学化引领的执法规范化建设和社会管理创新工作

执法规范化建设与社会管理创新工作并非相互独立的系统和工作内容，执法规范化建设的生命力恰恰在于其外部建设的效能和力度，此亦为执法规范化建设与社会管理创新工作的共同界面。面对纷繁复杂和不断发展的社会问题，胡锦涛总书记提出了“既要增强紧迫感、又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。”③众所周知，科学“是对客观事物正确认识和理解的知识体系”，④社会管理科学化就是正确认识和理解社会发展的客观规律，研究社会现象，按照社会发展的客观规律来进行管理，而社会管理的客观规律首先就表现在社会管理规范中。因此，执法规范化就不仅是社会管理科学化的要求，而且是社会管理科学化的表征了。公安机关推进执法规范化建设，恰恰契合了党中央提出的“深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定”的社会管理科学化的要求。⑤因此，在执法规范化与社会管理创新工作基本目标相一致的前提下，依法治国理念下的社会管理创新工作的基本指引必须是执法规范，执法规范化建设与社会管理创新之间的张力可以以“规范合法为本，管理创新为用”这一基本原则进行调适。这就意味着，执法规范化建设是社会管理创新的前提和基础。我国宪法和法律为公安管理工作确立了依法行政和保障人权的基本原则，公安机关的社会管理工作就必须贯彻这些基本的价值理念。同时，规范所代表的亦是长期公安工作形成的对公安工作客观规律的基本认识和积累的基本经验，具有一定的客观必然性，不是主观可以决定或者改变的，社会管理创新也只有在此基础上方可展开。

社会管理创新是对公安实践中不断产生的新情况、新问题的回应，如果我们对新情况、新问题没有研究，对发展趋势不甚了了，也就谈不上建立规范。从这个意义上说，规范离不开创新，规范就是创新的结果。此外，规范逐步完善的过程就是创新的过程，规范不能适应新情况就会阻碍工作，改革就是为了破旧立新，革除旧的规范，建立新的规范。因此，创新才能使规范逐步完善、充满活力。或者说，社会管理创新为执法规范化建设提供动力和源泉。

对于变革中的中国社会，公安工作几乎同时面对着规范化与创新两个问题。因此，在上述原则的基础上，统合执法规范化建设与社会管理创新工作的具体方法和路径选择尤为重要。

（一）应加大社会管理工作的规范化力度。执法规范化建设开展以来，各地公安机关纷纷出台各种细则，加强对于执法资格、执法行为、执法监督等的规范力度，对于规范公安机关人民警察的执法行为发挥了巨大的作用。但是以内部建设为思路进行的执法规范化却也可能带来执法僵化的不良后果。要避免此一现象，必须调整规范化建设的方向。公安机关作为直接面对社会问题和社会矛盾的行政机关，参与很多社会管理方面的工作，亦能深刻体认规范化所面对的公安工作困境，其实并非“非规范化”，而是“少规范化”。由于中国的改革是人类历史上从未经历过的宏大事业，西方的历史经验、哲学方法以及本土的历史经验所能提供的资源都是有限的，“摸着石头过河”的改革必然只能遵循“立法宜粗不宜细”的思路进行，因此在社会生活的很多领域，立法粗疏所带来的困扰并不比立法缺失造成的困惑更少。当前在户籍管理、流动人口管理、特殊人群管理、信息网络管理、社会安全、矛盾调处与利益协调机制等各个方面，立法都或多或少地进行了规定。但总的来说，精细化水平不够，令普通公民在办理与自身利益密切相关的事宜时，因缺乏明确的指引而多感不便。公安机关在管理过程中也比较集中于单一的处罚手段和无差别量罚，不太注意沟通、提醒等前处罚手段的运用，对于不同情况不同对待的差别量罚规范亦有缺失，对于场所等的管理更较少使用行政指导等非处罚行政行为和等级评估等长期跟踪评估管理手段。管理手段单一和管理欠缺公平性、人性化的问题都需要通过社会管理的规范化、精细化来加以实现，而此类规范化恰恰同时也是一种管理创新。

(二)应根据规范创新、政策创新与具体工作方式的创新而区分不同的创新主体，调动各方面的创新积极性。从以往的创新实践来看，创新的主体主要在基层，尤其是一线民警。他们与普通公民的联结最为紧密，对工作中遇到的问题感触最深，亦最具有创新的动力。但必须注意的是，随着我国依法治国水平的提高，特别是中国特色社会主义法律体系的基本建成，公安机关社会管理工作的基本规范亦已初步成型，规范的规模化水平与改革开放初期已不可同日而语。因此，基层民警主要是规范的执行者，而非创造者，更非创新失败责任的承担者。而对基层民警工作方法创新的检验和审查，审视其是否能上升到政策创新或规范创新的层面，突破创新不符规范的难题，就必须发挥公安机关集体的作用。同时，对于一个经济规模日益庞大，城市化迅速发展的“陌生人社会”来说，个体的视野和能力其实无力真正承担社会管理创新工作，它需要对于立法本意、宏观的政策导向以及本地实际和公民文化有全面而深入了解的团队来完成。因此，规范创新、政策创新和工作方式创新必须强调团队创新，特别是县级公安机关和上级业务指导部门的团队创新，并由这些机关和部门来督促和推动创新工作的深入开展和切实执行。

(三)创新社会管理工作的工作方式。公安机关所进行的社会管理，主要是与社会安全密切相关的管理工作。正因为与此相关，管理的主要手段是行政处罚。但处罚是一种事后的管理，其方式也往往得不到公民的热烈响应。因此，社会管理的方式要向常态化、过程化、差别化和柔性化的方向进行创新。一要强调事前的预防和事中的管理。社会安全事件往往有一个发展的过程，通过事前预防将工作做深做透，事中管理加强追踪和沟通交流，此类事件往往能够有效平息。 二要加强日常检查监督。《行政许可法》出台后，取消了公安机关的很多许可项目，强调的就是要加强日常的检查监督。可通过日常评估机制对旅馆、娱乐场所、网吧等进行追踪管理，加强检查监督。三是要多采用柔性的、非强制行政行为方式，加强与群众的沟通交流，避免单一的管制面目，提高人民群众的信任度。

执法规范化建设与社会管理创新工作都是复杂社会背景下公安机关提高社会公信力和人民满意度的中心工作，任何一项均不可偏废。当然，至关重要之处在于在两者根本目的相一致的前提下，以法治思维为本体，以创新思维为动力的基本思想必须落实到公安机关日常执法和社会管理中去，真正在公安工作实践中体现合法性，提升科学化。

注释：

①周永康：《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障》，《求是》2010 年第4 期。

②［美］E·博登海默：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999 年版，第221 页。

③⑤胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》2011 年2月20 日，第1 版。

④王大珩：《漫谈科学精神》，《北京日报》2007 年12 月10 日，第18 版。

D631

A

1674-3040（2011）03-0047-04

2011-05-12

余湘青，浙江警察学院法律系副教授，中国政法大学在读博士研究生。

*本文系浙江警察学院科研培育类项目 《公安执法规范化建设与社会管理创新》（项目编号：20100623）之阶段性研究成果。

（责任编辑：蒋国长）