公安执法规范化建设之“杭州样本”——以精细化管理为视角*

□张俊霞

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

·执法规范化研究·

公安执法规范化建设之“杭州样本”
——以精细化管理为视角*

□张俊霞

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

近年来，杭州公安机关引入现代企业精细化管理这一先进管理理念和管理模式，打造出了全国瞩目的执法规范化建设的“杭州样本”。实战化、标准化、流程化、可视化、人性化是执法规范化建设“杭州样本”的主要做法和基本经验。杭州公安机关运用精细化管理推进执法规范化建设的探索和实践，一是提升了执法效率；二是增强了执法效益；三是激发了执法动力；四是促进了派出所勤务机制改革；五是执法质量明显提升；六是执法安全条件明显改善；七是群众满意度明显上升。

公安机关；执法规范化；“杭州样本”；精细化管理

精细化管理，作为工业化时代的管理概念，源于日本20世纪50年代丰田汽车公司的企业管理创新，是社会分工精细化、服务质量精细化对现代管理的必然要求。其基本内涵是：通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行的一种管理理念和管理模式。其精髓就是流程的细化、标准化、量化。①精细化的背后是对事业的执着追求，是一种上下一心追求极致的思维模式。它以专业化为前提、技术化为保证、数据化为标准、信息化为手段，把服务者的焦点聚集到满足被服务者的需求上，以获得更高效率、更大效益和更强竞争力。其内涵就是企业在规范化和标准化的基础上，对其生产流程、管理流程进行科学细化和合理优化的过程，实现“组织结构专业化、工作方式标准化、管理制度化、员工职业化”。精细化管理是针对过去企业粗放化管理而提出的,强调目标的细化、分解、落实，强调数量化和精确化。精细化管理以提高企业经营绩效为目的，通过对企业战略目标的细化、分解、落实，保证企业战略能够在各个环节有效贯彻并发挥作用；通过细化企业管理单元，明确管理目标，改进管理方式，确保企业管理思想高效、准确、到位的落实。

精细化管理的内容，从理念到应用，可以分为以下四个层次。一是理念层次。精细化管理的核心理念是精、准、细、严，是管理层对做精做细的认识、决心、意志和态度。二是基本方法层次。精细化管理带有共性和规律性的方法主要有：细化、量化、流程化、标准化、精益化、协同化、经济化、实证化。三是技术层次。这一层次是在基本方法之下的更为具体的操作技巧、技术和工具，它是基本方法的展开、延伸和具体化。四是具体应用层次。这一层次是应用各种方法、技术和工具，解决各部门、各环节、各个具体问题，是精细化管理的最终落实和执行。精细化管理的实质就是“责任分解、过程控制、严格考核、奖罚兑现”。“我们很难改变人们的思维，但可以借助职业化的训练改变人的行为，通过调整行为来达到逐步调整思维的目的，……管理依赖规则，规则需要具体化、标准化、数据化，只有格式化的规则才可以训练，‘精细化’才是改进和完善管理的必由之路。”②目前，随着我国公安机关执法规范化建设的不断深入，精细化管理作为现代管理领域一项有效的管理工具，在公安机关警务管理中日益受到关注和重视。

一、公安执法规范化建设“杭州样本”的主要做法和基本经验

“如果把整个公安执法建设看成一棵树，以前开展的执法质量考评是它的树枝、树叶，而现在的执法规范化建设则是它的树根和树干，是根本性的东西。”③在执法规范化建设实践中，杭州市公安局秉承“细节决定成败”的管理理念，上下努力将“标准化、流程化、精细化”的现代企业管理理念和管理模式融入到民警的日常执法执勤中，做到执法标准统一、流程控制严密、执法细节准确，实行对执法工作全方位、全过程的有效管理，打造出了全国公安执法规范化建设之独特的“杭州样本”。公安执法规范化建设“杭州样本”的主要做法和基本经验，可以从以下几个方面进行总结提炼。④

（一）实战化。执法规范化建设只有与实战相结合，只有为基层解决实际问题，只有得到广大基层公安民警的认同，才具有强大的生命力。杭州公安机关执法规范化建设试点工作始终坚持贴近实战、服务实战，从实战的角度来谋划思路，规范执法。

1.完善派出所值班警务机制建设。一是推行值班坐堂制。制定了《东新派出所值班室工作规范》，着重规定了值班所领导值班当日要在值班室坐堂，进一步明确了值班所领导对值班当日工作调度指挥、案（事）件调查取证、案件审核审批等工作职责，并规定当日全体值班民警均在值班室坐堂，承担报警受理、案（事）件办理等工作，根据警情频率实行轮流出警制度，改变了派出所原来只有一名民警或协辅警人员坐堂的做法，有效整合了值班警力，提高值班工作的效率和处置案（事）件的工作质量。二是推行监控与警情同步工作机制。明确提出要改变派出所治安监控室服务实战功能薄弱的现状，实现监控与警情调度处置同步、与现场证据固定同步。为此，东新派出所制定了专门的工作规范和工作流程图，细化了坐堂调度民警、现场处警民警和监控系统操作人员的职责分工和相互间协同配合问题，并组织人员对派出所辖区所有监控进行实地走访，摸清了底数，使派出所掌握的监控点从15个增加到763个，并绘制了监控点分布地图，将各监控点的覆盖范围、所属单位和联系电话汇编成册，供所内民警和监控操作人员掌握使用。

2.规范装备配备、使用和管理。试点工作组以接处警装备为重点，对派出所警械装备配备和使用情况进行了摸底，针对装备配备不到位不合理、日常使用管理不规范等情况，制定了《东新派出所警械装备管理规范》，提出有关单警装备、巡车装备、值班装备等警械装备配备、使用和管理的具体改进方案，规范装备，保障执法。如针对110巡车装备配备较多但车内空间狭窄、装备放置杂乱不便取用的状况，试点工作组对巡车储藏空间进行合理布局，明确了巡车后备箱（底、左侧、上层）、副驾驶室、副驾驶室抽屉、车厢内前隔板底部等不同部位具体放置哪些装备，并按照防护类、警戒类、紧急救护类将装备分门别类放到不同的工具箱内，然后放置在巡车上，方便民警根据不同情况快速取用。此外，还根据现场处置与取证工作需要，增配了手拎式常用工具箱，内置塑料和橡胶手套、鞋套、保管带、证物标签、镊子、遮盖塑料布、胶带纸、嫌疑人头套等常用工具。

3.合法松绑、合理减负，提高工作效率。一是创新笔录模板，规范和简化报案受理、现场取证（证人证言）环节。试点工作组设计了新型的侵财类、伤害类《报案记录》、《询问笔录》等4类模板和不同相对人的权利义务告知书。新型笔录模板按照内容可以拆分使用，笔录可以由民警制作，可以由报案人或证人自行书写，也可以由民警与报案人、证人分工组合完成，回答内容可以填写也可以目标选择。新型笔录模板得到了检察院、法院的认可，证据效力得到确认。新型笔录也得到了民警的普遍欢迎，工作效率明显提高。据统计，民警制作普通盗窃类案件的报案笔录比原来减少了25分钟左右，同时还有效避免了因民警或群众个体素质差异造成的案件内容不系统、表述不清、要素不全等问题，笔录质量明显提高。二是以规范执法为要求，以实战需求为导向，建立执法工具电子库。将执法流程图库、执法素材数据库、执法执勤工作中的各类模板、执法常用依据、常用机构名录等逐步纳入执法工具电子库中，将单一的民警执法行为与强大的执法信息库联系起来，规范执法，提高效率。如针对辨认工作开发了人物照片数据库，可以按照具体体貌特征进行辨认照片的分类检索，自动生成供辨认使用的照片页和身份基本情况说明页。人物照片数据库的使用既规范了辨认工作，又减少了民警工作量。三是增强规范的可操作性。试点工作组从最容易发生问题的薄弱环节、最常见易困扰民警的问题入手制定规范，提出切实可行的操作方法和标准，不回避问题以减少模糊性回答。每一项规范都经历了制定、讨论、试用、修改、再试用、再完善的过程，确保规范切实可行、确实管用。同时，还按照新规范的要求，设计了多种模拟情形执法模板供民警参考，增设各类文书式样方便民警按需直接使用。四是明确民警免责条款，只要民警按照规范标准执行，民警个人免责，有经济支出的由所队承担。

4.改造硬件，提高实战适应性。一是合理规划派出所硬件功能区块。全面调整和改造派出所内部区域，建立了相对独立的办事、办案、办公和生活四大区域，无关人员严禁进入办案区域，外来人员经允许按需进入办事区域、登记进入办公区域，有效增强了各个区域的实战功能，提高了所内安全防护能力。如整合派出所原来分散的人身安全检查室、信息采集室、待审室、醒酒室、审讯室，一室多能地增设了辨认室、询问室，并将上述“7室”集中在一起组成“待审区”。改建完成后的“待审区”安装了紧急按钮，并利用门禁系统进行了物理隔离，实现了入所嫌疑人员相对封闭、局部流动。二是改建派出所功能室。完成了值班室、调解室、档案室、证物室等32个功能室的改造，增强了各个功能室的实战功用性。如改建前值班室以接处警调度为主，改建后值班室由综合指挥室和报案室组成，将警情指挥调度、接待处理、值班事务协调监督、所内外治安动态监控、数字信息分析研判等功能相对集中在一起，值班室成为派出所的指挥中心和当日执法工作处理流转的重要场所。又如调解室外设调解等候区，内设两个独立的小调解室，方便分合式调解时使用。调整小调解室内部陈设和色彩，改变以往调解室陈设的庭审化、办公化或谈判化，充分营造平和、高雅、舒适的氛围，为调解工作创造良好的环境和条件。

（二）标准化。杭州公安机关将每个执法活动尽可能地置于相应统一的标准下，明确规范要求，促进习惯养成，“先固化、后优化”，逐步实现执法规范化。

1.明确接处警工作质量标准。一是明确接处警工作操作规范。制定了《东新派出所接处警基本操作规范》，绘制了《东新派出所接处警工作流程图》，明确了值班接警民警和现场处警民警各自的职责分工和相互联动配合的各项工作要求，并按照不同岗位、针对不同情形细化了基本操作步骤、工作要求和注意事项。二是强调接处警工作实效。针对目前接处警工作普遍存在“现场核查身份，简单调处不成，带回所制作笔录”等简单做法，解决报警人最为关心的是“止损抓人”而接处警民警最为关心的是“完成受案手续”两者之间的矛盾，试点工作组制定规范，明确规定“保护公民人身财产安全，打击违法犯罪”是接处警工作的首要职责，必须利用第一时间、第一现场等有利条件，积极采取措施切实保护群众、追缉嫌疑人、挽回群众损失，并对五类常见情形细化了具体要求。

2.明确常发案件的基本取证标准。选择了盗窃、抢劫、故意伤害等十一类常发案件，结合法律规范要求和执法办案实践经验，分类明确了接处警现场取证基本标准、审查办案环节证据基本标准，并按照案件性质分类随附关联法律法规，分类编印成工作小手册发给民警学习使用。

3.明确纠纷调处工作标准。制定了《东新派出所纠纷调处工作规范》，对治安案件调处、非警务类纠纷劝解工作，从接处警现场调处、带回所内调处等环节进行了全面规范。此外，按照现场调处成功、现场调处不成功、非警务类纠纷劝解等不同情况分别制作了具体文书范例，供民警参照。

4.明确执法执勤行为和语言基本标准。制定了《东新派出所执法执勤言行规范》，编制了《现场执法执勤常用执法依据一览表》，从最常见、容易失误、难以即时应对的角度，筛选了“接待报警人”、“调查取证”、“民警执法执勤过程中应对媒体、记者”等9大类情形，设计了41个具体场景，拟定了75条规范用语范例，其中法言法语类范例为强制性标准，此类范例要求民警背诵使用，说理解释类范例为推荐性标准，拟定多个范例供民警理解选用。

（三）流程化。杭州公安机关以派出所人流、物流、证据流、案件流和档案流为主线，以执法办案每个独立环节、环节间流转为重点，强化对执法环节的流程化管理。通过规范操作化、流程细节化、岗位职责明确化、台账要素化、硬件工具配套化，确保流程控制到位，从而逐步实现公安执法活动的高质高效流水化作业。

1.强化单个执法环节的流程管理。动态的执法活动势必发生在某个相对静态的办公场所，试点工作组以派出所各个功能室为切入点，对各个功能室承载的工作进行流程化管理，以此全面规范执法办案的各个环节。迄今为止，试点工作已制定规范12件，工作流程图（表）19张，制定工作制度、明确岗位职责9大项，设计配套台账表格11类。以人身安全检查室为例，一是制定了《东新派出所人身安全检查操作规范》明确人身安全检查的重点内容，以及具体操作规范动作；二是绘制了《人身安全检查流程图》细化工作流程，就是流程中简单的“检查人员看、拍、摸、捏等方式对被检查人全身检查”这一个环节，也注明了“十指张开梳理检查头发”、“对包扎、绑带、石膏、假肢等覆盖物进行检查”等5个细节动作；三是设计了全新台账以及用于自封包、涉案物品等信息标注的不干胶标签式样，增设随身物品储物柜。

2.强化执法环节流转的流程管理。一是现场处警与后续移交环节。在明确接处警工作、审查办案工作流程和基本质量标准的基础上，制定了《东新派出所接处警工作移交规范》，进一步明确了值班室调度民警、现场接处警民警和后续处理民警的工作职责，规定了现场接处警民警和所内民警如何分流交接带回人员，如何移交证据和物品，如何告知交接现场处警情况，切实加强了现场处警与后续处理办案的有效配合。二是不同工作环节中的入所人员分流问题。针对派出所各个工作环节都可能会有大量复杂人员入所，极易引发执法安全问题和舆情危机，试点工作组在对派出所硬件合理分区的基础上，研究提出了具体的分流方案和方法，实现所有入所人员的迅速合理引导分流。

（四）可视化。杭州公安机关把“全面可视化”作为加强现场管理的利器，试点尝试以可视化促进执法规范化，在看板管理、视觉管理、记载管理等方面做了一些有益的探索与尝试。

1.看板管理。将功能室现场作为可视化管理的工具，尽可能地将规范的要求和意图、标准化、流程化中那些影响质量的主要要素和注意事项，在每一个工作站上陈列出来或编印成方便携带的工作手册，使办公现场成为老师、成为标准，帮助民警知道要怎么做、还有哪些地方没有做好，借以推动民警自主控制，立即采取改进行动。如将与功能室承载工作相关的处置步骤、操作流程以及注意事项等内容制作成看板，悬挂在各个功能室现场的墙壁上；将民警、协辅警的具体工作职责要求以及不宜在墙上公开悬挂的内容制作成台签，在功能室工作台上面向工作者摆放；将装备和物品的具体清单、放置位置一一标明，制作成标签张贴在巡车、储藏柜等各个储存容器外面；梳理主要用于流动工作的规范，将其中的要素编印成方便携带的5类工作手册发给民警。

2.色彩管理。使用醒目适宜的色彩作区分，信号直观明确，减少和防止失误，帮助民警提高工作效率和质量。如用不同颜色将派出所4个功能区域直观地区分出来。4个不同颜色标识4个不同功能区域，归属同一功能区域的功能室其门牌标识颜色一致，对群众告知的分流示意箭头颜色与其应前往的功能室标识颜色一致。再如在文书材料上用不同颜色作区分，使用两种颜色将侵财类、伤害类新型笔录模板区分开，将用于涉案财物与用于非涉案财物的标签、储存带和储存箱区分开等。

3.记载管理。增加或设计新式样登记表，将工作要求和流程内容在台账中要素化，并制定配套制度加强记载管理，尽量减少民警和协辅警人员可能的遗漏或遗忘，促进民警习惯养成和行为自律，便于所领导及时发现问题、纠正不当行为。如增加了《东新派出所民警待办事项提醒登记表》，放置在所有群众有可能到访的区域，记载因民警外出、工作时效等各种原因无法即时解决的事项，落实专人每日汇总提醒，明确责任民警反馈（办结）时限以及责任追究，确保群众只要来电一次、到访一次就会启动某个工作程序，就有民警与群众及时联系和反馈。再如设计新版《东新派出所涉案人员物品登记表》，明确物品、物品持有人、存放方式和地点、处理等要素，并要求在工作过程中记载数据，从而落实工作要求。

（五）人性化。规范的执法，必定是严格执法与人性化执法有机结合的过程，应当是既能彰显法律权威、又能体现人文关怀的执法。杭州公安机关从规范细节入手，讲究人性化，强调“四要素”亲民执法（即尊重人的人格、维护人的权利、体恤人的需求、顾及人的感受），让习惯于领教法律威严的民众享受到法律的温情，提升执法效果。

1.扩大执法信息告知。一直以来，公安机关办证类的告知比较多，执法类的告知比较少，非法律强制性规定的告知则更少。为此，试点工作组扩大执法信息告知内容，规范告知行为。一是设计各类告知卡，方便民警在工作中发送，同时也供群众自主取用，变原来的被动服务为主动提供。试点工作组从有利执法公正透明、群众关心的角度，撰写对外执法告知22类，其中制作了《与被监管人员会见、通信、送物须知》、《伤害案件当事人须知》、《报案须知》等10类告知卡，涉及13项不同事项。二是配合功能室建设做好告知工作。如在调解室陈列关于调解规定的小册子、调解成功案例、已处已决案件汇编手册；在等候室设置多媒体显示屏，介绍东新派出所的工作，播放各项执法告知和便民措施，宣传治安预警信息、防范知识和普法内容。

2.改进执法方式。一是强调执法执勤工作要“软服务”和“硬服务”相结合。以处理群众银行卡失窃报警为例，规定民警要立即进行“硬服务”即“提供帮助信息”，如提醒其立即向相关银行办理挂失止付手续，将列有注意事项和各个金融机构客服电话等内容的《银行挂失止付提示》卡发放给群众，必要时还要提供“软服务”即“实施实质帮助行动”，如可以送群众前往银行办理手续等。二是强调关注细节。制定规范并配足辅助文书材料，将细节要求作为民警执法执勤的规定动作，促进习惯养成，提高执法效果。如规定民警入户工作时要着鞋套，并在接处警装备中增配鞋套等物品；再如规定遇路堵等特殊情况不能及时赶赴现场的，除应立即向所里报告妥善处置外，还要与报警人沟通，在尽快赶赴现场的同时稳定报警人的情绪并取得其谅解。三是改造硬件设施体现人性关怀。如人身安全检查室增设帘子保护隐私，将待审室原来供待审人员坐的水泥长条改为座椅，将醒酒室原来的约束凳进行软包增加舒适性。

2010年4月6日上午，浙江省公安厅副厅长、杭州市委常委、杭州市公安局局长柯良栋与全市30个执法部门代表签订了执法责任书，由此标志着杭州市公安局执法规范化建设在全市165个派出所和所有执法部门中全面推开。

二、杭州公安机关运用精细化管理推进执法规范化建设所取得的初步成效

在执法规范化建设过程中，杭州市公安局始终把“满足广大人民群众对公安工作的新期盼、满足基层一线民警对执法工作的新需求”作为出发点和落脚点，以群众和民警的需求来推动工作创新，使执法规范化建设的目标定位、工作举措符合群众期盼、符合实战要求，让建设成果在服务群众、服务基层、服务实战中充分体现出来。总的来看，执法规范化建设给杭州公安机关带来了以下几个方面的新变化。

（一）提升了执法效率。目前，除涉密案件外，杭州公安机关已全部实现网上办案，电子化卷宗率达到85%以上，信息化的理念和手段正在为公安执法工作插上科技的翅膀。

（二）增强了执法效益。现在，基层派出所在接处警工作中把“救人、止损、查缉”作为第一职责，处警民警利用第一时间、第一现场等有利条件，积极采取保护群众、挽回群众损失、查缉嫌疑人等措施，收到了良好的法律效益、政治效益和社会效益。如针对涉案人员家属最关心的“与被监管人员会见、通信、送物”等事项，杭州公安机关制定了14类告知卡片，扩大了执法信息告知范围，让群众到公安机关办事感到更方便、更人性、更和谐。

（三）激发了执法动力。充分发挥基层实战单位和一线民警在执法规范化建设中的主体作用，坚持从实践中来、到实践中去，尊重基层民警的创造精神，鼓励所队领导带头，引导民警积极参与，群策群力，不断提高基层所队和一线民警自我发现问题、解决问题的自觉性和责任心。目前，杭州公安机关已初步实现了上级部署要求、基层领导自我觉醒、广大民警普遍认同的有机融合，使执法规范化建设由全体民警共同推进，执法规范化建设的成果由广大民警和人民群众共同享用。

（四）促进了派出所勤务机制改革。新设立的综合勤务指挥室将受理案件、警情调度、监控跟进等功能整合到一起，在派出所这一最大、最重要的执法执勤实体建立了统一的警力调配和警情处置机制，有效地改变了原来信息互通不流畅、案件运转不顺畅的局面；坐堂制度让值班所领导从办公室下到综合勤务指挥室，直接履行指挥调度、指导办案、审核笔录、接待来访、监督把关等职责，有利于在第一时间直接掌控和调度处置警情，在执法第一道工序中严格把好质量关，从而拓展了派出所勤务机制改革的内涵和外延。这两项制度有力地推动了派出所勤务机制改革的深化发展，充分发挥了派出所这一综合性战斗实体的作用。

（五）执法质量明显提升。按照标准化、精细化、流程化的要求，严格规范执法办案的每一个环节，优化执法执勤活动的每一个流程，使民警在实际工作中清楚地知道“做什么、怎么做、做到什么程度”，最大限度地防止和减少了重复错误、低级错误，确保执法活动少出问题、杜绝出大问题。事实证明，要守住执法质量这条生命线，最根本的保障和最可靠的基础就在于规范执法。

（六）执法安全条件明显改善。从已经完成功能区域划分改造并投入运转的52个派出所来看，进入办案区域的犯罪嫌疑人从人身检查、信息采集、讯问、辨认到吃喝拉撒等事务都能在相对封闭的区域之内完成，既确保了执法办案免受外界干扰，又提高了执法场所内务规范整洁水平和安全防范能力。

（七）群众满意度明显上升。通过推进执法规范化建设，着力整改人民群众反映强烈的突出执法问题，建立健全执法管理机制，推出一批创新执法服务举措，广大民警在执法理念、执法方式、执法态度、执法水平等各方面发生了很大变化，人民群众的赞誉明显增多，不满意的声音开始减少。2011年1至5月，杭州市公安局15个分局、县（市）局的信访投诉同比下降了13.3%。在2009年的创满意工作中，杭州市公安局再次蝉联满意单位。

注释：

①汪中求，吴宏彪，刘兴旺：《精细化管理》，新华出版社2005年版。

②汪中求：《精细化管理实践手册》，新华出版社2009年7月版，第2页。

③“公安执法规范化建设‘杭州样本’的启示”：《法制日报》2010年10月27日。

④2010年下半年，为研究“公安执法规范化建设之‘杭州样本’透析”项目，笔者和项目组成员到杭州市公安局及其所属分局、派出所进行调研，得到了有关领导和同志们的大力支持。特别是杭州市公安局法制支队、拱墅区分局、下城区分局东新派出所等单位给我们提供了大量宝贵的资料，对本文的撰写起到了重要作用。

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1674-3040（2011）03-0042-05

2011-05-22

张俊霞，浙江警察学院法律系教授，中国计量学院兼职教授、特聘硕士研究生导师，主要研究方向为刑法学、公安行政法学。

*本文系2010年浙江警察学院科研培育类项目“公安机关执法规范化建设之‘杭州样本’透析”（项目编号：20100620）之阶段性研究成果。项目主持人：张俊霞。

（责任编辑：蒋国长）