分类培育发展社会组织的对策研究——以北京市东城区为例

⊙ 赵凌云

分类培育发展社会组织的对策研究
——以北京市东城区为例

⊙ 赵凌云

党的十七大报告首次把社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统的论述。我们要重视社会组织的作用，发挥社会组织的活力，但同时对于不同类型的社会组织要采取不同的扶持发展策略。对于那些有利于社会政治、经济、文化发展的社会组织要大力扶持发展,对于可能会影响社会稳定的社会组织要制定相应法律予以规范和限制。基于此，本文以北京市东城区社会组织为例，结合东城区社会组织的发展现状和存在问题，根据社会组织的性质和功能来分类，研究不同类型社会组织的地位和作用，以不同的对策促进不同类型社会组织的发展。

一、社会组织的概念

十六届六中全会决定中首次使用了“社会组织”这个词，在十七大报告中得到进一步确认，社会组织是对传统的“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”或“民间组织”等概念的进一步提炼和超越。可以将社会组织定义为：不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的组织。具有不同程度的非政府性、非营利性、自治性、组织性和公益性等。

本文所研究的社会组织由两部分组成：一部分是那些按照现行法规，在民政部门登记注册、获得社会团体或者相应法人地位的社会组织，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类。其共同特性是：得到政府认可、具有较严格的组织性和明确的法律地位。另一部分是那些在街道或者社区备案的“社区社会组织”，“社区社会组织”一词是2006年之后出现的，目前在我国没有统一的定义。

二、东城区社会组织的发展现状与存在问题

截至2010年4月，东城区正式注册登记的社会组织共369家，其中社会团体130家，民办非企业单位239家；社区社会组织1465家，参加人数55083人，主要包含兴趣爱好类、公益慈善类、自治管理类和生活服务类等社区社会组织。

这些社会组织分布在政治、经济、文化、教育等各个领域，在满足社区居民日益增长的物质文化和精神文化需要、促进政府职能转变、参与社区治理，沟通政府与民间社会等方面发挥了重要作用。但是，与当前社会建设发展的需要，尤其是加快推进以改善民生为重点的社会建设的要求还存在很大差距，主要表现在：规模偏小，能力偏弱，资源匮乏，作用功能发挥不充分；制度不完善，活动不规范，公信力较差，影响力有待提高；结构不合理，发展不均衡，官办色彩较浓等。在社会组织管理方面存在着双重管理体制限制社会组织发展、社会组织成立门槛过高、政府监管很难到位、培育发展机制不够健全等问题。这些问题不利于社会组织的健康发展，也阻碍了社会组织服务功能以及参与社会建设与管理作用的发挥。

三、社会组织的分类

目前，我国对社会组织还没有明确的分类标准，常见的分类标准有法律地位，组织性质和机制，活动领域，活动范围等。本文立足东城区社会组织实际情况，通过对现有社会组织的分析研究，以社会组织性质和功能为标准，把东城区社会组织分为互益型社会组织和公益型社会组织两大类型，并对重点扶持的公益型社会组织进行比较具体、细化的分类。

（一）互益型社会组织

这类社会组织的服务对象主要是组织内部成员，强调受益群体的特定性。它们存在于社会生活的各个方面，比较集中的是经济领域和社会领域。存在于经济领域里的互益型组织主要是通常所说的行业协会、商会、职业团体、工会等，存在于社会领域里的互益型组织主要是社会性团体，如各种学会、兴趣团体等，也涵盖了兴趣爱好类社区社会组织。

（二）公益型社会组织

公益型社会组织主要是提供公共服务，以社会困难群体或者全社会为服务对象，受益群体是社会上不特定的多数人群。为了科学分析这类社会组织，我们将其分为传统公益社会组织和新公益社会组织两类。

1. 传统公益社会组织

主要是指依法成立的、从事公益事业的，不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。东城区传统公益社会组织有224家，涉及民办教育、医疗、职业技能培训等方面，多数为民办非企业单位。

2. 新公益社会组织

新公益社会组织是相对于传统公益社会组织而言的，主要指在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域提供各种公益服务的社会组织，也包括那些开展与公益服务相关的资源动员活动，能强化其他社会组织机构能力建设方面的社会组织。目前东城区这类社会组织数量比较少，只有31家。根据新公益社会组织的定义，它主要包含支持性公益组织和直接提供服务的公益组织两大类。

四、分类培育和扶持社会组织的对策

（一）严格规范管理互益型社会组织

由于多数互益型社会组织官办色彩较浓,对政府依赖性很强,为会员和社会服务的意识不强,协调组织内整体利益的能力不强,主动服务和自律机制远未形成。因此，要尽力减少这类社会组织的行政化色彩，使其与党政机关在办公、人、财、物方面实行脱钩，保障其应有的民间性、独立性和自主性，真正实现“政社分离”。这也对政府部门提出要求，正确认识自身与社会组织的关系，真正把社会组织视为“第三部门”，彻底割断社会组织与政府权力部门的“天然纽带”。构建和发展与社会组织之间互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。就东城区现有互益型社会组织而言，对于那些还有能力承担政府部门剥离的职能的组织，尤其是围绕本区新兴产业、特色产业，培育和发展那些按照市场化原则规范运作的行业协会，要推进其改革与发展，加快“政社分开”的步伐，加强其自身建设，给予一定的资金支持，使其在培育发展社会组织的大环境下逐渐恢复组织功能，并严格按照相关法律法规和政策进行管理。对于此类型社会组织所包含的兴趣爱好类社区社会组织应予以放开，适当引导，并创造较为宽松的活动与发展环境。

（二）重点培育发展公益型社会组织

公益型社会组织的兴起为政府转变公益职能、企业进入公益事业、个人参与公益服务提供了新的契机。但是，公益型社会组织作为社会组织的重要组成部分，发展远未达到应有的水平。东城区新公益社会组织数量非常少，严重影响了社会发展的步伐，因此必须重点培育发展此类社会组织。

1. 扶持发展慈善公益类社会组织

慈善公益类社会组织是促进经济和社会发展的助推器，在弘扬精神文明、服务社会大众、调节社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥着不可替代的作用，是需要政府采取有效措施鼓励和积极扶持发展的组织。要以群众需求为导向，制定发展公益慈善类社会组织的规划，切实帮助解决其发展中存在的问题。

2. 积极发展“孵化器”型社会组织

“孵化器”型社会组织主要是为社会组织提供各种便利条件，对成立初期的公益类社会组织给予启动资金、优惠政策等方面的支持，降低其日常运行成本，加快社会组织的发展。东城区社会组织指导服务中心正在充分发挥其社会组织“孵化器”的作用，在这里侧重要积极发展的主要是指具有“孵化器”作用的社会组织。东城区主要依托东城区社会组织指导服务中心，从东城区社会发展和社区居民需要入手，培育发展社会组织“孵化器”。通过优惠政策、资金、活动场地等多方面、多途径给予扶持。

3. 倡导、培育公益类社区社会组织

社区社会组织在扩大社区基层民主，拓展社区服务，扩大就业渠道，整合社区资源，活跃社区文化，丰富业余生活，提高社区居民参与水平，化解社会矛盾，营造和谐环境等方面都发挥着举足轻重的作用。但在当前环境下，社区社会组织的发展及其作用还不够。公益类社区社会组织的服务规模、服务项目、服务质量还远远不能满足社区发展的需要。因此，要大力倡导、培育公益类社区社会组织。

（三）转变政府职能，实施政府购买公共服务

新公共服务理论强调政府的职能是服务，而不是“掌舵”。政府日益重要的角色是帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。政府应当与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。政府的很多公共服务工作可以交给民间和社会组织这类的第三部门从服务着手。因此，应加快政府职能转变，明确转移职能的范围、事项,为社会组织发展提供更有实质性的内容和更大的空间。

（四）完善社会组织监督机制，促进社会组织自身发展

首先，引入绩效评估方法，建立社会监督机制。政府可以通过部门审计、工作考核和绩效评估等手段，对社会组织加强监管，以确保其健康运行，发挥组织作用。不过，由于社会组织的民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润核算、报表项目、评价标准等，因而建立和完善社会组织独立的财务和审计制度，是加强对其进行绩效评估的前提。同时改进传统的绩效评估指标体系，通过增加公平的指标，优化传统的指标体系，从而保证社会组织在提高公共物品供给质量和效率的同时，也维护好社会的公平与正义。这也对作为监督主体的政府提出要求，必须提高政府监管人员的素质，优化监管人员结构，建立良好的信用基础，使绩效评估更有说服力。

其次，加强自律诚信建设，完善内部监督机制。自律、诚信是社会组织的生存基础。社会组织必须通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，在此基础上才能够获得持续发展所需要的资金和吸引人才。要真正实现这一点，必须建立内部自律机制。不仅如此，第三部门的自我规制可以避免国家的过分介入，借助其自身的专业知识、信息、经验和判断，从而有效地执行国家政策，降低规制成本。社会组织加强自律建设的重要体现就是建立合理有效的内部监督机制。一是内部监督规范的建立，二是内部管理机构的设置。当然，加强社会组织自律诚信建设离不开政府的支持。具体而言就是社会组织管理部门通过制定诚信公约、发布诚信倡议等方式在社会组织中广泛开展诚信教育,逐步形成以追求诚信为核心的社会组织文化；建立社会组织诚信建设体系信息平台，为社会组织公开信息提供平台。同时,进行社会期望值和社会组织公信度调查并综合整理,定期向社会公布；逐步建立科学、公正、规范、权威的社会组织诚信评估指标体系,并通过第三方对社会组织进行诚信评估。

（作者系北京市东城区民政局局长）