党内民主的发展历程及经验总结

王盛辉

（山东师范大学 政治法律学院 山东 济南 250014）

党的十七届四中全会明确指出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。”党内民主理论是马克思主义建党学说的重要组成部分，党内民主是党的建设的重要内容。回顾党内民主的发展历程，对其进行经验总结，对于进一步加强和改善党的领导、推进社会主义现代化建设具有重大的理论和现实意义。

一、党内民主的发展历程

从1921年建党到十七届五中全会，中国共产党党内民主经历了一个在实践中不断探索，在挫折中不断发展的历史进程，大致可以分为四个历史时期。第一个历史时期是1921年中国共产党的建立到1935年遵义会议的召开；第二个历史时期是1935年遵义会议到1956年社会主义改造完成；第三个历史时期是1957年反右派运动到1976年文革结束；第四个历史时期是从1978年改革开放到2010年十七届五中全会。

（一）第一个历史时期：1921年中国共产党的建立到1935年遵义会议的召开

1921年建党伊始，中国共产党第一次全国代表大会通过了《中国共产党的第一个纲领》，其中明确规定党实行委员会、选举、监督和少数服从多数的表决制度，在事实上贯彻实施民主集中制原则，在大方向上确认了党内民主是中国共产党的主要发展原则。1922年，党的二大通过第一个《中国共产党章程》和《关于共产党的组织章程决议案》，第一次对党员的权利和义务作了具体规定，为党内民主的发展奠定了基础。1927年，党的五大则进一步明确指出，民主集中制是中国共产党人关于社会主义民主的理论探索和实践创新指导原则。1928年在党的“六大”上通过《中国共产党章程》明确将民主集中制规定为党的根本组织原则，这在制度上进一步保障了党内民主的实施。然而，我党在这一时期也先后出现了瞿秋白盲动主义（1927年11月－1928年4月）、李立三冒险主义（1930年6月—9月）和王明教条主义（1931年1月—遵义会议前）三次“左倾”错误和陈独秀投降主义、王明逃跑主义等“右倾”错误。归结其原因，除了我党还不善于将马克思主义的理论与中国革命的实际相结合，严重地脱离中国革命的实际，有关中国社会性质、革命性质、革命任务、革命形势等的分析，都完全照搬了苏联的模式和马克思、列宁、斯大林的个别论断，与中国革命的具体实际相去甚远等原因外，党内民主遭到破坏也是很重要的一个方面。尤其是1931～1934年，以教条主义为特征的、在党内统治长达4年之久的王明“左”倾冒险主义，借助于共产国际的权威，抛弃民主集中制，独断专行，给我党在理论上、政治上、军事上、组织上都造成了很坏的影响，造成了极大的危害，并直接导致红军的被迫战略转移。直到1935年的遵义会议，“左倾”错误才被纠正过来，可以说，这一时期是党内民主的初步形成时期也是在实践中摸索改进的时期。

（二）第二个历史时期：1935年遵义会议到1956年社会主义改造完成

1935年遵义会议纠正了党的“左倾”错误，在军事上重新确立了毛泽东的正确领导地位，党内民主生活也开始逐步完善，党的建设和各项工作也开始步入正轨。1945年，党的七大通过的《中国共产党章程》明确规定：党的各级领导机关，必须遵照党内民主的原则进行工作，才能反映党员的革命积极性、创造性与巩固党的纪律，才能建立与巩固在民主基础上的集中制。并要求党的组织机构必须按照民主的集中制建设起来，党的各级领导机关由选举制产生；党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告；党员个人服从所属党的组织，少数服从多数，下级服从上级，部分组织统一服从中央；严格地遵守党纪和无条件地执行决议。这进一步在组织上保证了党内民主的实施。1956年党的八大又对党章作了修改，其一，是进一步强调党必须采取有效的办法发扬党内民主，指出党的组织原则是“民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”八大将七大的“领导”修改为“指导”，标志着党把民主提高到一个新的高度来认识,并给予党内民主以更多的探索空间。其二，是突出了集体领导和党内监督的内容,首次规定：任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人分工负责相结合的原则,任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。其三，是反对个人崇拜。党章指出，任何政党和任何个人在自己的活动中都不会是没有缺点和错误的。任何重大问题都由集体决定,同时使个人充分发挥应有的作用。其四，是扩大了党员的民主权利,使关于党员享有的权利条文增加至七条。尤其是在选举问题上,强调党的选举必须能够充分表现选举人的意志。其五，是规定了实行党员代表大会常任制,切实使党代会成为党的最高决策机关和最高监督机关；明晰了党内权力授受关系,推进了党内民主的发展。邓小平回忆说：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活也比较正常。”

（三）第三个历史时期：1957年反右派运动到1976年文革结束

从1957年反右斗争扩大化开始到“文化大革命”结束这20年，是党内民主的曲折发展时期。在这一时期，党内民主也有一定的经验积累，比如在1962年的七千人大会上，毛泽东指出：“不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中制。”“在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济。”但是这些正确观点和宝贵经验没有得到贯彻和落实，反右派斗争和随之而来的“文化大革命”使之近乎消失殆尽。正如邓小平所指出的:“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙作出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。”自反右派斗争开始，党的民主集中制和集体领导原则遭到破坏，1959年庐山会议后期，毛泽东错误地发动了对彭德怀等人的批判，把党内正常的意见分歧等同于阶级斗争，把党员正常行使权利的行为看作是对党的攻击和挑衅，从而把阶级斗争引入党内乃至党的高层，造成了严重的后果。庐山会议后，全党范围内开展了一场声势浩大的“反右倾”斗争，一大批干部、党员受到了错误批评，“反右倾”以后，我们党和国家的政治生活更加不正常了。1966年，伴随着“五一六”通知和《关于无产阶级文化革命的决定》而来的文化革命给国家和民族带来巨大灾难，这一时期一直持续到“文化大革命”结束，党内民主也遭到了前所未有的破坏。党的九大、十大对八大关于党的建设的大部分内容进行了删减，尤其是删去了党员享有的各项权利的规定，只是强调”五个必须做到”的义务性，废除了党的全国代表大会和地方各级代表大会的职权条文，使党的各级领导机关成为摆设，党的监察机关的相关内容也被删除在外。总之，在这一时期，党内民主生活是不正常的，民主进程遭遇挫折，是我党民主生活的曲折发展时期，也给后来党建和各项工作的开展留下了极为深刻和惨痛的教训。

（四）第四个历史时期：从1978年改革开放到2010年十七届五中全会

1978年党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，在总结历史经验的基础上，开始逐步恢复党内民主集中制原则和加强党内民主建设。党的十三大报告指出，要以充分实现党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。十四大报告指出：要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员民主权利。中共十四届四中全会在《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中进一步强调党内民主建设的重要性：发扬党内民主必然推进人民民主，这也是建设社会主义民主政治的一条重要途径。发展党内民主是多层次、多方面、多途径的。党内民主要以实现党的纲领为目的，以引导、保护、发挥积极性为出发点，紧密结合党组织的职能和党员的权利、义务而展开。要鼓励党员解放思想，实事求是，勇于探索，敢讲真话。从党的中央委员会到每一个支部，从领导机关的决策到在党的会议和党的报刊上参加政策问题的讨论，从党内选举到对领导干部进行评议、监督，都要充分发扬民主。党的十五大把邓小平理论写进党章，更加明确了党内民主建设的指导思想，预示着党内民主的新进展。

进入新世纪以来，我党的党内民主建设进一步发展。十六大报告指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。这就为党的自身建设指明了方向。十六届四中全会提出：发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。十六届五中全会强调指出：发展党内民主是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设和先进性建设的战略举措。十六届六中全会又进一步提出“以党内和谐促进社会和谐”。这就不仅从党的自身建设方面深化了发展党内民主的认识，而且上升到社合主义民主政治建设、社会主义事业发展的大局上来认识。2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中指出，要继续积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设，坚持民主集中制，坚持党员主体地位，完善党内民主制度，使党内民主意识普遍增强、党内民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥。明确提出“坚持党员主体地位”，是增强党内民主意识的核心内容，是健全党内民主制度的理论依据。党的十七大报告强调：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”2009年，逢新中国建立60周年之际，党又召开了具有历史意义的十七届四中全会，通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，指出党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结，要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一。这是我们党在新的历史时期和新形势下进一步推进党内民主的又一重大成果。

二、党内民主建设的经验总结

党内民主是党的生命，是关系党的生死存亡的重要方面，同时中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导者，党的安危又成为关系国家兴衰的关键环节。因此，回顾历史，对党内民主由不成熟到逐步成熟这一形成发展过程中的经验及教训进行总结对于完善党建理论，推进党内民主的新突破具有重大的理论意义和现实意义。

（一）发展党内民主必须坚持并贯彻民主集中制

民主集中制是党内民主建设的根本原则。民主集中制就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主，民主与集中是辩证统一的关系，民主是集中的前提和基础，集中是民主的指导和结果。对无产阶级政党来说，民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的具体运用。通过民主与集中的结合互补，充分发扬民主，广泛听取不同的意见，在坚持少数服从多数的基础上做出决定。坚持民主集中制，必须把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机统一起来，进一步完善党和国家的领导制度和工作制度，防止和克服违反民主集中制原则的个人独断专行和软弱涣散现象。

（二）发展党内民主，必须处理好党内民主与人民民主的关系

民主是社会主义的内在要求，是中国共产党执政和中华儿女为之奋斗的目标之一，也是党的领导的重要基础。人民民主专政是我国的国体，党员是人民的一部分，从这个意义上党内民主内属于人民民主。实践证明，党作为国家的领导核心，党内民主与否就成为人民民主能否顺利实现的重要影响因素，应以党内民主来促进人民民主的实现。党的十三大提出：“以党内民主来逐步推动人民民主,是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”党的十六大指出:“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十七大指出:“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”可见，发展党内民主不仅是党建的重要组成部分，业已成为推进人民民主进程的关键环节和助推器。

（三）发展党内民主必须切实保障党员的主体性地位

党的十七大提出“尊重党员主体地位”的论断。党的宗旨是全心全意为人民服务，并不意味着党员在执政过程中处于被动地位，强调集中也不是抹煞个性。党内民主就是要求党员在参与决策等事务的过程中享有平等的权利，党员主体地位的缺失意味着党内民主的名不副实。因此，要疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与，要把党的方针政策、指示决议，及时传达给下级党组织和党员。任何组织和个人都不得以任何理由侵犯党章规定的党员的各项权利，明确党员正确行使权利的原则和保障党员行使权利的措施。充分发挥党的基层组织的作用，为党员的政治参与和社会参与提供资源与平台，促进党内民主和人民民主的实现。

（四）发展党内民主必须高度重视党内民主的制度建设

对于“文革”时期所犯的错误，归结起来就是抛弃了民主，原有的党内民主的制度设想和策略没有落实和贯彻。改革开放以来，民主制度的进程大大加快，但仍然存在一些问题，制度重于原则性规定，可操作性差，制度的整体配套性不完善影响了整体效能的发挥。我国党员人数众多，党员不可能直接参与，毕竟要选出代表、委员会。党内民主权利的机构和它的运作要符合民主的程序，这套制度的建立对保持党的长治久安，充满生机活力，非常关键，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”的作用。党和国家需要一个让党员敢于说真话的制度保障。加强党内民主的制度建设关键在于通过制度创新，形成良性互动的民主机制，使党内民主的目标、党员权利等落实到实处。

（五）发展党内民主必须完善党内监督机制

党内监督是指监督主体依据《党章》和党的纪律在组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式作用于监督客体，以保证监督客体的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。党内监督机制涉及党内纪检监督、人大监督、行政监察监督、检察机关的法律监督、新闻舆论监督等等方面。自建国以来，党就建立了中央和地方监察委员会，对各级党组织和党员实施自上而下和自下而上相结合的监督。实行中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督以及党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。搞好党内监督，必须建立在对属于监督范围内的人和事有清楚了解的基础上。实行党内监督，需要党内生活和党务活动的公开性、透明度。我们党的党内监督，必须也只有在公开透明的条件下才能有效地进行。定期举行党员民意测验，对党组织和领导的工作进行评定，供参考改进。实行党内监督，还应做到党内监督和党外监督即社会监督的结合，形成二者的互动局面。今后党内民主的监督制度应向着更为规范化、严密化和体系化的方向作出努力。

中国特色社会主义事业的发展昭示了中国未来发展的广阔前景，也为社会主义民主和党内民主的发展提供了坚实的现实基础。实践的发展也必将推进理论的创新，只要我们牢牢把握社会主义方向，坚持马克思主义的指导地位，党内民主建设也将会展现更为广阔的发展前景。

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：330.

[2]毛泽东传（1949一1976）（下）[M].北京：中央文献出版社，2003：1200～1201.

[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25.

[4]王彦飞.从党内民主的实质和本质看党内民主的发展[J].天水行政学院学报，2007,(5).

[5]张晓燕.党内民主的理念和执行力——十六大以来党内民主的新发展[J].领导之友，2007,(2).

[6]胡国喜.建国60年来党内民主发展的历程、经验及前瞻[J].攀登，2009,(4).

[7]彭建军.建国后中国共产党认识和处理问题的历史经验研究[D].长沙：湖南师范大学博士论文，2007.