乐山征地拆迁安置工作的调查与思考

《乐山征地拆迁安置工作的调查与思考》课题组

征地特指国家改变土地的所有权，将农村集体所有的土地改变为国家所有的行为。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征地拆迁工作关系到经济发展、社会稳定和群众利益保障，必须切实做好。

一、乐山征地拆迁的基本状况

（一）有序推进征地拆迁工作为乐山加快经济建设和城市化进程提供了有力的土地要素保障

乐山将由中等城市向大城市迈进,预计到2015年，乐山城市面积将达到75平方公里，人口达75万，到2020年，城市面积将达100平方公里，人口100万，城市建设各项投资将超过1000亿。土地要素保障是城市建设和重点项目建设的必备条件，2008年乐山市征地拆迁办公室共清场25宗1031亩，完成征收集体土地1540亩，拆除农房和城市房屋14.2万余平方米，农转非安置768人，有力地保证了中心城区城市建设和重点项目的建设。

（二）乐山有序推进征地拆迁工作的主要做法

1.加强组织领导。乐山于2008年成立了市征地拆迁领导小组办公室，由市中区区长为主任，市国土、建设，公安等相关局的副局长为副主任，设一名专职副主任具体负责日常工作，下设相关职能科室。成立征地拆迁专职机构和专门队伍为进一步做好征地拆迁工作奠定了坚实基础。

2.制定政策，加强宣传。乐山市政府制定了一系列征地拆迁的地方规范性文件，主要有：《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（市政府2008年第8号令）；《乐山市征地地上附着物和青苗补偿实施办法》（川府函 [2008]154号）；《乐山市征地农转非安置保障暂行办法》（市政府2006年第6号令）。市征拆办及时将国家和省、市人民政府有关征地拆迁的政策法规印制成小册子，做到征地拆迁户每户一本，通过各种新闻媒体广泛宣传国家有关征地拆迁的政策。

3.理顺工作体制，严格目标考核。乐山中心城区征地拆迁工作按照“属地管理”原则，各相关街道、乡镇、村组、社区是征地拆迁工作的责任单位和实施主体，具体负责本辖区征地拆迁的组织、协调和实施工作。市中区委和区政府把征地拆迁工作纳入对街道（乡镇）的综合目标考核，相关征地拆迁项目签订目标责任书，强化督查检查，定期检查工作进度。这种工作机制调动了各级的积极性和责任感，确保了征地拆迁工作有序有力进行。

4.强化协调配合，充分发挥各职能部门的作用。规划区范围内的征地拆迁补偿安置是市、区共同的工作，牢固树立“市区一体”的思想，坚持市区一盘棋，市中区积极主动加强与国土、规建、城管、财政等市级部门的沟通与衔接，进一步将市级相关部门的行政资源转化为工作优势，整合力量，形成合力，群策群力，确保任务完成。

5.妥善处理热点和难点问题，做到和谐拆迁。征地拆迁涉及政策多、部门多、被拆迁户诉求多、安置困难大，征地拆迁部门做了大量艰苦细致的工作，做到了既维护政策的严肃，又照顾了拆迁户利益。如2009年，在打通乐山绿心大道过程中，受到个别拆迁户的阻拦，发生了“7.15”紫藤花园事件，最后事件得以圆满解决，成为我市征地拆迁事件圆满解决的典型案例。

二、当前征地拆迁安置存在的主要问题

（一）征地拆迁中矛盾越来越多

乐山城市建设和经济发展，均急需大量的建设用地。城市拓展和棚户区改造，与居民达成补偿安置共识难，城郊征地拆迁中农民的补偿和安置也面临严重问题。近年来中心城区在王河园、绿心路、蟠龙路及还房小区建设过程中都发生了不同程度的征地拆迁事件，引发阻工、阻路、阻拆，信访和围堵党政机关大门的事件屡屡发生。

（二）征地拆迁补偿标准偏低

补偿标准偏低，补偿问题缺乏协商机制。补偿标准由政府单方面制定，被折迁方对补偿标准及方式没有发言权。现行补偿标准与土地拍卖和城市商品房的市场价格悬殊大，尤其是拆迁带来的土地利益增值分配问题备受利益各方关注，已成为拆迁方和被拆迁方矛盾的根源所在。在补偿方面存在的具体问题主要有：一是补偿标准偏低；二是土地产值的计算标准不够合理；三是征地拆迁中住房和人员安置方式单一，农民生活保障机制不够完善；四是乐山各区县征地拆迁安置标准不统一，存在较大差异。

（三）村民建筑的合法性确定较难

中心城区规划区内各类违法建筑较多。一是个别农民在征地后，抢修抢建。二是一些地方划定为城市规划区后，已多年停止了房屋建设的审批，但有的村民确实存在建房需求，导致个别村民未批修建了房屋。三是随着农村产业结构的调整，如发展乡村旅游业、兴办农家乐，也自发修建了不少建筑。这些建筑严格意义上都是违法建筑，但一律按违法建筑处理又不尽合理。

（四）市征地拆迁办职能、职责有待进一步界定

目前，拆迁工作各部门还存在职责不够明确，明确了责任又不落实不力的现象，特别是杆管线、军用线改造搬迁协调更为困难。市征拆办负责中心城区的拆迁工作，它虽是市里的直属机构，但工作人员全是由市中区干部组成的，人员身份有的是公务员，有的是事业人员，办公室人员编制也未明确。征地工作的审批和报批是市国土资源局的下属单位国土事务所负责，被拆迁人员安置是市中区社会事业保险办公室实施，在换房安置上又是由乐山市住房安置办公室办理，而征地工作的具体组织实施又是征地拆迁办公室在负责。这些部门的工作职责协调的难度大。

三、完善乐山征地拆迁工作的对策建议

（一）认真贯彻国家政策法规，完善统一拆迁政策

1.科学划分土地征用的类别。按其用途，土地征用可划分为三种：社会公益性用地、工业用地和纯商业用地，在征地拆迁补偿方面应区别对待。对社会公益性用地、工业用地按现行征地拆迁补偿政策（如《乐山市中心城区征地房屋拆迁补偿安置办法》）适用。对纯商业用地应依照商业模式来征地拆迁，使拆迁当事人在补偿费用和安置上获得及时、充分的补偿。

2.按国土部通知要求调整征地拆迁行政规范。2010年5月，国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地，房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。我市应主动按通知精神修改《乐山市中心城区征地房屋拆迁补偿安置办法》，提高补偿标准，最大限度地维护被拆迁者的合法权益。

3.对接省上文件规定，确保省市政策一致。修改《乐山市征地农转非安置保障暂行办法》规定，将征地补偿、安置费统一归社保部门的做法进行更改，按照《中华人民共和国土地管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地法〉实施办法》，四川省人民政府办公厅转发《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》的要求，执行征地补偿归集体经济组织，安置费归个人的规定，以消除被征地农民认为省市文件规定不一致的异议。

4.统一我市征地拆迁规范性文件。整合并修订《乐山市中心城区征地房屋拆迁补偿安置办法》（8号令）、《乐山市人民政府关于印发乐山市征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（52号文）和《乐山市征地房屋行政强制搬迁程序规定》（3号令）成为统一的征地拆迁政策文件，作为乐山中心城区征地房屋拆迁补偿安置的综合性文件和公益性城市房屋拆迁和农村集体用地征收拆迁管理的操作性指南和技术性规范。

（二）完善征地拆迁管理模式，以机制公正保证结果公正

1.建立公益性用地政府、村民代表公开商议制度。赋予土地权利人对土地征用的异议权,保证土地征用的公正性。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时,应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权,同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满,可以向上级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

2.固化市征拆办职能，充分发挥其主体作用。从经济社会发展的趋势看，征地拆迁专门机构需要长期存在，因此需要对市拆迁办进行重新定位，有必要将其设定为市政府的一个专门机构，加强建设，强化其职权职责，配强领导力量，保障工作经费，抽调具有公务员身份的人员充实其队伍，为开展好征地拆迁工作提供了强有力的组织保障。

（三）调整征地拆迁补偿标准，防止“因征致贫”现象发生

1.统一全市征地拆迁安置政策。乐山市各区县征地拆迁安置标准存在较大差异。建议对全市范围内的土地，分片区、分地类，统一标准，规范操作，征地补偿标准统一按被征收土地所在片区的同类综合地价进行补偿，使征地补偿做到同地同价。

2.调整年产值标准，提高“两补”倍数。目前土地征用补偿的年产值制定根据是以粮食产值作为主要依据，但城郊地区村民现在都以种植经济作物为主，以粮食作物核定的年产值标准过低。应适当提高年产值标准，考虑物价指数变动和农民生活水平提高等因素，应在年产值制定中，增加经济作物比重，适当提高年产值标准，提高“两补”的倍数并合理确定土地补偿费和安置补助费的具体分配比例。

3.提高青苗补偿标准，改变地上附作物清点方式。建议由市国土资源局制定外业实物清点细则，规范外业实物清点标准，报市人民政府批准后实施。青苗补偿费以粮油或蔬菜作物为标准确定，但在实际征地中几乎都是经济作物，政策补偿与实际作物差异太大，应增加经济作物标准。按地上附着物清点方式来计算地上物补偿款的方式很容易产生抢种、抢建现象，宜淡化地上附着物清点，由原来按合理株数清点计价改为按亩计价补偿，实行费用总包干。

4.扩充征地补偿内容。乐山市中心城区目前适用的补偿标准都是针对实物确定的，范围过窄。应在政策允许范围内适当扩充补偿内容，补偿拆迁户包括因征地而直接造成的具有经济价值的权利形态方面的损失，如土地承包经营权损失、间接可得利益损失补偿等可确定、量化的财产损失。

5.适当提高搬家奖励费标准，扩大搬家奖励费档次的数额差别。提前搬迁经济奖励会在一定程度上刺激被拆迁户，使一些基本无争议或争议不大的被拆迁户，不坐等观望，形成良好的动迁开局。建议适当提高搬家奖励费标准，变拆迁户被动搬迁为主动搬迁。扩大搬家奖励费档次的数额差别，增加对在时限范围内主动拆迁户的激励效果。

（四）加强对被征地农民的生计保障

1.坚持灵活策略补偿，多种形式保障失地农民。一是货币化补偿，标准需随同社保调整标准比例进行上浮，补偿资金收支统管，确保及时足额到位。二是土地置换经营，失地农民只拿部分土地补偿费，而将大部分土地补偿费折成股金，投入到商铺等经营性资产的建设经营中。三是以地换地，及时安排耕地开发计划，置换农民被征土地，实现占补平衡。四是留地保障，在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由农民集体经济组织开发、经营。五是身份转换，将符合条件的部分困难群体纳入到城镇最低生活保障体系。

2.加大安置房建设力度，有效解决失地农民安居问题。一要先行规划。坚持先建后拆，不安排好被拆迁户的生活和居住，就不能强制拆除其房屋。二要着力建设。对安置房的设计理念、结构层次、施工用料和质量水平予以明确规定。三要人性设计。对待房屋面积较大的户，有两个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆分的方便。四要加强管理。要把建设好的安置房纳入统一管理，项目业主单位不得擅自将安置房作为商品房销售。

3.拓展安置渠道，解除失地农民后顾之忧。一是实行就业安置，把失地农民就业工作纳入城镇再就业工程。二是组织劳务输出，有组织地向二、三产业输送失地农民工。三是鼓励自主创业，加强就业服务，并给予灵活就业人员各项优惠和扶持政策。四是落实“土地换社保”安置。降低中心城区养老安置的门槛，领取养老金的年龄可下调为男满55岁，女满45岁。尽快制定政策明确“特殊人员”（农嫁女、超计划生育人员、参军人员、“两劳”释放人员等）的参保资格。

4.对新市民给予相应的生活补贴。农民离开赖以生存的土地变成了新市民后，所需的物质生活成本开支将会大幅攀升，各类城市性开支一涌而出，在生活必需品方面由过去自给自足的方式一下子变为商品购买方式，有一个相当长的适应过程。本着惠民的原则，对失地农民的隐性损失应给予适当补贴，此外，对于拆迁户孩子转学而造成额外多支出转学费、交通费、误餐费等也应适当补贴。

（五）区别对待违法建筑，宽严相济分类处理

1.制定历史遗留违法建筑处理政策，确保拆违工作有章可循。历史遗留违法建筑，应尊重历史、区别对待，宽严相济。由城管部门对历史遗留违法建筑进行调查摸底，由住建、国土和城管部门会商拟定《乐山市历史遗留违法建筑的处理办法》，报市政府批准后执行。时间年限以前建成的没有审批手续的城市房屋，具有拆迁范围内常住户口、家庭人均居住面积低于全市人均居住面积、房屋具备居住条件和使用功能、使用人长期在此居住且无其他住房的，免予处罚，由房管局、国土局补办手续，确认产权，免缴地价。对新建的违法建筑则要坚决拆除，不予补偿。

2.坚决制止新增违法建筑。一是要明确查违、拆违的责任主体，明确基层村级班子、乡镇（街道）以及相关职能部门在拆违工作中应承担的责任，理顺政府各部门的工作关系。二是对上报和举报新增违建的巡查员和居民进行奖励，对发现新增违建没有拆除的责任主体给予一定的处罚。三是完善全市规划编制及镇村规划，乡镇（街道）要加强指导村民宅基地调剂管理，畅通审批渠道。

（六）加强教育引导，化被拆迁户阻力为动力

一是抓好队伍建设，对征地拆迁工作人员抓好业务培训，统一对征地拆迁政策的理解，改进工作方法。二是突出教育引导，有针对性的、分批次的组织全市各村（居）两委及较有影响力的农民代表到成都及我市集体土地拆迁较为成功的其它先进村进行实地考察，解放思想，转变观念。三是坚持舆论先导，积极宣传农村土地征地拆迁的重大意义，引导群众支持理解征迁工作。四是依法规范约束部分被拆迁户的投机行为。对于部分征地拆迁对象提出的不合理要求，要及时披露与纠正，按政策和标准办事。