强化政府职能与完善城乡低保制度

周 开 马国芳

（云南财经大学 公共管理学院，云南 昆明 650221）

强化政府职能与完善城乡低保制度

周 开 马国芳

（云南财经大学 公共管理学院，云南 昆明 650221）

低保是保障城乡贫困人口的最后一道防线，政府是城乡低保工作的主体。从现行城乡低保制度面临的问题看，强化政府的职能和作用，必须从转变政府理念、加强法制建设、强化资金保障、鼓励社会参与、加强监督管理五个方面入手，完善城乡低保制度。

城乡低保；问题；政府职能；社会救助

我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。党的十六届六中全会提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，党的十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务。说明现代社会中享有社会救助已成为公民的一项基本权利，提供社会救助是国家重要职能，社会保障对保障公平正义、维护社会和谐稳定具有重要意义。发轫于20世纪90年代的中国城乡居民最低生活保障制度（以下简称城乡低保制度），作为最后一道“防线”保障贫困人口的基本生活，经过十多年的实践，已取得一定的成就，同时也存在诸多问题需要不断完善。

一、问题的提出

目前，我国已建成覆盖全国的城乡低保体系。从实施的情况来看，资金投入逐年增加、保障范围不断扩大，城乡贫困人口的生活基本得到保障。城市低保资金投入由2007年的274.8亿元增长到2010年的495.9亿元，年均增长55.27%，农村低保资金投入由2007年的104.1亿元增长到2010年的423.0亿元，年均增长79.72%；城市低保全国平均标准1998年为137.57元/人.月，2010年提高到251.2元/人.月、年均增长8.74%，农村低保标准2007年为70元/人.月、2010年提高到117元/人.月，年均增长11.75%；享受低保总人口从1997年的89.2万人（全部为城市低保对象）增长到2010年的7539.5万人（其中城市2311.1万人、农村5228.4万人）。①

与此同时，也应清醒地看到，现行城乡低保制度还存在许多问题。一是保障水平总体偏低，资金投入少，标准制定随意化；二是“应保尽保”目标受到质疑，基层工作难度大；三是发展不协调，农村落后于城市，东西部间差距明显；四是政府全程包办，缺乏社会力量参与；五是内容单一，分类施保难以实现；六是基层管理水平和服务质量差，基层工作人员待遇低、素质差；七是法律体系不健全，低保对象难以通过法律途径维权等。究其原因，主要是政府职能缺失，具体表现为体制、机制不完善，政府权责不清两个方面。从目前的实际，要强化政府的如下职能和作用。

二、强化政府职能和作用的重点

（一）转变理念，明确政府责任

理念是政府行为的先导。伴随改革开放的深入，我国的贫富分化日趋严重，相对贫困人口数量增加。分析现行的城乡低保制度，其理念设计上存在一定的问题：传统的“道义、施舍、恩惠”的理念依然存在；提倡被动补助，是对贫困的一项应急救助；侧重于消除社会贫困、维护社会安定，对社会保险的补充作用不明显②；单一救助、各自为政，“谁家孩子谁抱走”的思想根深蒂固等。这些理念与我国转变经济发展方式的要求格格不入，阻碍城乡低保制度的发展和完善。因此，要优化低保制度，就必须转变救助理念、明确政府责任。

1、树立权利观，扬弃“道义、实施、恩惠”的思想。公民与国家的契约关系是国家权力的来源，是国家合法化的基础，政府作为国家权力的执行机关，应当承担国家的责任，积极开展社会救助，维护社会公平正义。长期以来，社会救助被认为是一项慈善事业，带有浓厚的施舍和恩赐色彩，1601年，英国伊丽莎白女王颁布了《济贫法》，将原来应急性济贫事务转化为国家的一项基本职能③，国家责任成为现代社会救助的标志。也即是说，城乡低保工作是社会救助的基础，享有低保救助是公民应享有的权利，也是政府对公民的一项义务，而非来自政府的施舍和恩惠，因此，政府承担责任时必须消除施舍、恩惠这种思想。

2、变“被动补救”为“主动回应”。从目前看，贫困群众要获得救助，首先必须向民政部门提出申请，获批后方可获得，而政府有关部门主动了解贫困人口生活状况却不多，即是“被动补救”而非“主动回应”。实践证明，这种运行机制是低效率的，不能彻底消除贫困，相反，却有可能长期维持一个最低收入阶层，导致低保对象像一个“填不满的无底洞”需要不断注入资金。要解决这个问题，就应转变这种救助理念和方式，将救助提前一个环节，才能逐步从源头上减少产生贫困的因素。

3、构建统一救助、统一管理的体系，与社会保险制度相互补充。政府由其所掌握的资源所决定，理应成为低保工作开展的主体，如果政府不履行主导低保工作的义务，社会救助权的实现将成为无源之水、无本之木。政府作为社会管理的主导者，应树立服务型政府理念，关注没有能力参加社会保险的人群，加强与其他社会救助、社会保险、社会福利等的联合，构建完善的社会保障公共服务体系。建设服务型政府，意味着政府应该着重解决公共问题、提供公共产品或公共福利，在社会救助保护方面，服务型政府的评估标准则取决于社会救助对象享有的基本权利是否得到了有效的保障，即贫困人口的生活是否得到保障。

（二）健全法规体系，规范政府行为

在城乡低保制度发展的过程中，法律、法规、制度具有决定性的作用，我国城乡低保发展的过程，就是不断法制化的过程。以法规形式明确政府责任，是保护贫困人口合法权利的基本要求；健全的法规体系是保障低保有效实施的前提和基础，对现行的制度进行优化创新，将低保对象享有的社会救助权利法制化是政府的重要职责。构建与现代经济社会发展相匹配的低保体系，必须制定相应法规，通过法规保障低保的有序发展，规范政府行为。

1、加快社会救助立法。英国是第一个实施社会救助立法的国家，其许多成功做法值得借鉴。目前，为有效实施城乡低保，我国出台了多项有关城乡低保以及各项社会救助条例，但都没上升到法律的高度。2008年8月15日，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，对我国目前缺乏统一依据的社会救助标准作出了相对具体的规定，但截止目前仍未公布实施。很明显，由于缺乏法律保障，低保制度执行过程中遇到的诸多问题无法通过法律途径解决，所以，唯有通过社会救助立法，才能严格规范政府行为，规范城乡低保的操作程序和标准，提高城乡低保的管理和实施水平。

2、建设配套制度体系。城乡低保制度和低保工作是一项系统工程，整个体系涉及对象界定、收入核算、标准制定、资金筹集发放等问题。低保制度中单“基本生活需求”一项就涉及食品、住房、医疗、教育等基本公共服务领域。目前，我国由国家层面出台的城乡低保规章制度已有十余项，但尚不能构成一个体系，应以此为基础进行发展创新，构建城乡统筹的生活保障制度体系（包括贫困监测体系、财产申报制度、信息共享机制、低保标准动态调整机制等），逐步实现低保制度面向全体国民的平等化、均衡化。

（三）建立资金保障体制，充分发挥政府的职能作用

城乡低保工作的核心是资金问题。低保制度是政府用政治手段干预社会问题的举措，政府通过提供资金或等价物品维持困难群众的基本生活以缓解社会矛盾。也就是说，政府提供低保资金的责任不可推卸。从世界各国的实践看，除政府部门外，任何主体都无法满足低保对资金的需求，由此决定了低保工作不可能像社会保险一样依靠市场、社会共同筹资来解决。即是说，低保资金只能由政府筹集并承担全部责任，而要解决这个问题，重点要做好以下的工作。

1、多渠道筹集低保资金。政府应强化低保资金筹集，将城乡低保所需资金明确纳入各级政府预算，规定用于低保支出不低于当地财政收入的一定比例，中央政府应根据各地需要加大财政转移力度。保障资金来源可以借鉴发达国家的经验，将个人所得税作为支持低保资金的主要来源，财政困难的地区可以从民政福利事业、慈善基金会等收入中提出资金，同时鼓励民间资金参与。

2、加大资金投入的力度。现行的城乡低保制度在资金问题上实行属地负责制，各级地方政府负责当地居民，所需资金列入当地政府财政预算，1999年起中央财政不断加大对地方低保资金的投入，占比越来越高，逐步形成了低保经费各级政府分担机制。据统计，2009年，城市低保全年各级财政共支出低保资金482.1亿元，比上年增长22.5%，其中中央财政补助359.1亿元，占全部支出资金的74.5%；农村低保全年各级财政共支出低保资金363.0亿元，比上年增长58.7%，其中中央补助255.1亿元，占全部支出资金的70.4%；④2009年城乡低保资金投入占当年GDP总量的2.48‰⑤，显然，城乡低保资金投入在GDP中占比太低，应加大投入力度，提高资金投入在GDP中的占比。

（四）调动社会力量参与，完善政府职能

治理理论认为，政府不再是唯一主体，强调市场、社会等多方参与社会公共事务管理。与传统社会救济制度相比，现行低保制度摆脱了过去施舍式的临时性、应急性救济模式，权利化、制度化、规范化成为主要特征。政府不再是唯一的救助主体，社会力量的参与不可忽略。因此，应逐步构建政府主导，社会力量参与的低保机制是必然趋势。

1、明确政府、社会在低保工作中的责任，形成互补机制。政府主导并不意味着政府事无巨细全权管理，应明确各自的权责，以开放的心态鼓励社会力量参与，形成政府与社会共同参与、相互补充的模式。现行低保制度，从政策制定到执行由政府全权控制，没有相关法律支撑，社会力量参与只能在道德上找到支持。目前，我国低保群体约为7600万人，如此庞大的群体需要大量的资源来保障，民间资本根本不具备满足如此需求的能力，民间救助具有很强的“道义救助”的性质，参与行为具有很强的主观性，导致民间力量不能成为低保工作的主导，只能作为不可或缺的补充。

2、引导社会力量，构建完善的社会保障公共服务体系。明确政府、社会分工，有利于公民增强对政府的信任。目前，西方国家社会救助是政府、非政府组织、公民个体合作的过程，我国则表现为政府包办，缺乏社会力量的有效参与。缺乏社会力量参与的低保，无法有效整合社会救助信息，无法提供心理救助，不能满足低保对象多方面的社会服务需求。社会力量主要表现为各种社会团体（慈善机构、非政府组织等）以及公民个体资源捐助、邻里互助等。政府主导但并不能保证能深入到低保工作的各个角落，政府可以提供必要的资金但不可能提供全方位的服务，因此，低保并不是一项仅仅提供低保金的工作，积极鼓励民间参与是对政府构建社会保障公共服务体系的补充。

（五）完善监督管理，提高政府效能

2010年，我国城乡低保投入资金总额达918.9亿元，享受城乡低保的人口总数达7539.5万人，对如此庞大低保规模进行监督尤为重要。政府是责任主体也是实施主体，在监督管理时表现为自我监督，整个监督过程很难发现自身工作失误和行政效能偏低。城乡低保是人民生活的最后一道防线，肩负着为贫困人民谋得生存的责任，必须加大监督管理的力度。

1、构建完善的监督管理体系。一是监督管理体系应当包括：政府对贫困居民的监督管理、收入核准、资金发放等；政府的资金筹集管理体系，财政转移资金和社会统筹资金都应汇入专门低保账户，进行专项管理；二是高效信息管理体系将低保对象的信息纳入统一数据库，集中管理，并实现资料部门间共享；三是低保行政工作审核机制负责对低保对象的调查、审核、审批等工作定期进行监察和审计；四是社会监督机制。低保工作流程、资金使用等信息都要接受相关部门和社会公众的监督。科学的管理监督机制是监督管理的基础，监督的前提是对低保工作的考核评估，政府必须建立科学、统一的低保工作监督评估指标体系，从低保内容、制度建设、操作规范、工作流程等方面对城乡低保工作进行监督管理。

2、重视对基层机构和工作人员的考核监督。从被考核对象看，包括对行政机构的监督和工作人员的监督。低保工作很大程度上是基层工作，政府制定政策和低保标准后，都由基层行政人员操作，应将考核重点放在基层行政单位和工作人员，同时考虑对低保政策、标准执行情况等的监督管理。为此，要引进绩效管理理念，加强对基层机构、人员工作业绩的考核，考核内容应涵盖低保对象确认、收入核准、资金发放、档案管理、专业水平、服务态度、群众舆论等多个方面，每年进行综合考评并将业绩与个人奖惩挂钩，落实责任追究。

注释：

①以上数据根据民政部网站公布的1997-2009年 《民政事业发展统计报告》、《民政事业统计季报 （2007年4季度）、（2010年4季度）》的相关数据整理而成。

②王如冰：《我国与英国社会救助制度的差异性分析及其启示》，《经营管理者》，2009年2期。

③钟仁耀著：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社，2005年版，第54页。

④根据民政部网站公布的 《2009年民政事业发展统计报告》整理而成。

⑤ 《中国统计年鉴2010》公布2009年我国GDP总量为340506.9亿元。

C913.7

A

1671-2994（2011）04-0171-03

2011-05-28

周 开（1987- ），男，山东德州人，云南财经大学公共管理学院行政管理专业研究生。研究方向：政府管理创新与社会保障。

马国芳（1964- ），女，云南昆明人，云南财经大学公共管理学院教授。研究方向：区域公共行政、公共政策和公务员制度。

责任编辑：刘建文