浅谈特殊时期的技防管理工作及面临的问题

■吕立波

浅谈特殊时期的技防管理工作及面临的问题

■吕立波

长期以来，我们公安机关技防管理部门习惯于自上而下的行政权力管理，习惯于在层层行政审批中解决问题，重发证、轻管理。《行政许可法》开始实施后，政府部门的职能发生了重大变化，对传统的技防管理工作、管理模式，都提出了严峻的挑战。公安技防管理部门应迅速转变执法观念，积极探索新的管理模式和方法，以适应快速发展的形势。

前言

近年来，技防作为一种新型的防范手段，以其特有的功效，被社会广泛接纳和采用，它已经成为由人防、物防和技防组成的安全防范体系中的一个重要组成部分。公安机关是技防管理工作的主管部门，技防管理是公安管理的重要内容, 是一项专业性、技术性和政策性很强的工作。它包括技术行政管理和业务行政管理两部分。技术行政管理主要是指涉及到入侵报警、电视监控、出入口控制、安全检查、防爆等技术领域内的产品和系统工程的发展规划、质量监督、技防从业资格审查以及推进标准制修订等。业务行政管理主要是指监督应安装技防设施的部位、场所、目标的技防工作的具体落实, 对基础技防设施提出要求, 拟制技防管理法规、规定以及督促已建技防设施单位建立长效管理与检查制度, 推进技防、物防与人防相结合等。

安全技术防范管理是一项技术专业性、政策性很强的行政管理工作，特别是在安防工程管理的资质管理、设计方案和工程验收环节上，都需要有较高的综合业务素质。当前，公安机关的技防管理工作正处在一个关键时期。行政许可法的实施，对传统的技防管理工作和经过三十多年形成的地方法规、管理模式，都提出了严峻的挑战。公安技防管理部门应迅速转变执法观念，积极探索新的管理模式和方法，以适应形势的需要。本文重点对当前公安技防管理部门在安防工程管理中存在的一些困惑和问题提出几点自己的思考。

对当前安防工程设计施工单位资质管理问题的思考

2004年，《行政许可法》开始实施，政府部门的职能发生了重大变化，几乎没有哪个行业能够回避这场史无前例的变革，这其中当然也包括正处于蓬勃发展中的安防行业。上个世纪九十年代初，公安部门为规范安防市场，保障工程质量，对安防工程商设定了资质行政许可审批及年审制度，由各地公安部门负责审批企业资质。由于该制度与《行政许可法》的精神不一致，自然在2004年7月被终止。

公安部门负责工程企业资质的制度取消后，诸多工程商资格的限制被取消了，工程企业乐于见到这种现象，没有资质评定和年审的自由宽松环境开始时的确给工程商带来了很大的便利。可是随后各种问题凸现出来，失去政府监管的安防工程行业竞争更加激烈无序。由于没有资格评审，大小企业如过江之鲫纷纷跻身工程市场，有的公司甚至用虚假信息欺骗用户单位，工程企业良莠不齐导致市场一片混乱。那些多年工程积累后获得的企业能力和信誉的证明——资质证书，一夜之间变成空纸一张，不能为企业带来应有的竞争优势。

长期以来，安防工程商已经习惯于由公安技防部门来对自己进行资质审批和年审，一下子取消了这种审批的模式，工程商普遍感觉极不适应，好像失去了组织，不知如何是好。当然除了感觉外，对于工程商最实际的影响还是在商业运营中的困难。以前不管各地方的标准是否一致，企业至少还可以拿到一张证明自己身份的资质证书，而《行政许可法》出台后，不但以前的资质证明成了一纸空文，而且没有相关部门来继续行使核发资质的职能，缺少了资质证明，使工程商在竞标的时候对于企业能力的说明则显得苍白无力。而同理，原来甲方的工程招标，重要工程都需要一级资质，没有了资质以后，甲方就要想尽其他办法去调查了解投标单位的情况，不仅带来极大的不便，也使甲方在选择时没有了标准和依据。

在《行政许可法》需要执行，而全国性的安防法规又处于一片空白的情况下，安防工程市场的混乱似乎是必然的现象，而这种现象也从一个侧面证明，安防工程企业资质还是有强烈的市场需求的。面对这种需求，是维持以前的行政审批制度还是转向社会化的资质评定，成为主管部门必须要考虑的问题。

针对这种情况，在没有统一权威标准的情况下，目前全国各个省、市依据一些法规制度，各自采取了符合自身情况的做法。一部分省份为避免市场出现混乱，大体上暂时沿用从前的方式，继续由公安部门技防办主管，直到国家有明确的新规定出台，而更多的省份将此工作转交给当地的安防协会（学会），希望以行业自律管理方式解决问题。但是这两种做法在实施过程中都同样要面对不小的压力。如果由公安部门继续行使审批职能，那么首先受到质疑的就是由政府评定资质等级的方法可不可行。现行的资质评定是用政府的信用来为消费者担保，但实际在运行过程中情况比较复杂，经常会出现通过企业挂靠等手段提高企业资质等级承揽工程的情况。这样，一旦出现纠纷，政府可能要涉及承担相应责任的问题。另一方面，各地政府部门为当地企业评定资质，难避“地方保护”之嫌，不利于其它地方安防工程企业的进入，不符合市场经济充分竞争的原则，也违背关于企业资质必须要由全国性的法律来规定的精神，不利于全国统一市场的形成。如果公安技防部门不管，而是由各地安防协会进行市场化运作，则又面临着两个问题：一是有些地方尚没有成立安防协会，资质评定工作根本无从谈起；二是协会的资质证准确来说只是一个行业自律表现形式，在社会上能否得到普遍承认还是个未知数，建设单位依据什么来认定此资质证的有效性还没有明确。随着国家法制逐步健全，对工程项目的招投标管理更加规范，地方保护主义将不复存在，竞争将是全球化，一切都要依法办事。这种协会内部的资质证，依靠这种行业自律的管理体系来支撑的资质证能否长期地、合法地参与市场竞争，还有待市场的检验。

面对《行政许可法》实施后的实际状况和安防工程企业的需求，如何按照市场经济要求探索出一套行之有效的监管模式，是管理者必须面对和需要解决的重大课题。要改变目前技防行业管理的混乱局面, 首先政府职能部门要解放思想, 正确认识技防对维护社会治安秩序、保护人民生命和财产安全的重要性。按照法律赋予我们的职责和有关规定, 大胆开展技防管理工作。尽快采取强有力的措施制止和解决各种由于管理不严所带来的种种违规行为和问题,有时采用一些强制性处罚措施也不乏是一种有效管理手段, 从而尽快改变目前技防行业管理上所出现的松懈现象, 使我们的技防行业能走上正常有序的发展之路。

公安技防管理部门要协助做好安防工程设计方案论证工作

安全防范工程建设质量是安全防范工作可持续发展的基础，是安全防范技术充分发挥科技效能，为社会治安服务，获取最大社会效益的保障。安全防范工程设计是安全防范工程建设的基础。要提高安全防范工程建设质量, 首先就是要把好工程设计质量关。目前的技防设施现状不尽人意，许多技防工程的建设质量低劣，效果不佳，不少用户反映技防设施形同虚设，起不到应有的安全防范作用。这样，如何提高技防工程的建设质量，使技防设施能发挥应有的作用，就成为技防管理部门所面临的迫切需要解决的问题，笔者认为，技防管理部门只有紧紧抓住技防工程建设中初步设计方案评审这个工作环节，严把方案评审质量关，不让不符合安全防范要求的初步设计方案投入施工，技防工程的质量才能得到保障。

1994年由公安部批准颁发的公共行业标准GAT75-94《安全技术防范工程程序和要求》，明确了技防工程建设需要进行初步设计方案评审。2004年由建设部和国家质量监督检验检疫总局联合颁发的国家标准GB50348-2004《安全防范工程技术规范》，再次强调对技防工程建设要进行初步设计方案评审和竣工验收。并且对初步设计方案评审和竣工验收工作的组织、条件、程序、内容、要求都做出更具体的规定。这些年来，为进一步完善和规范技防工程建设和保证工程建设质量，国家和公共安全行业还先后颁布一些管理性文件和技术标准，从产品的生产、销售到使用管理，从系统的技术指标到安装和使用要求，都制定了许多相应的技术规范和标准。有了这些技术标准和规范性管理文件，为提高技防工程的方案评审和竣工验收质量创造了有利的工作条件和打下了良好的工作基础。这些技术标准和规范性管理文件都应该成为开展方案评审和的主要依据和行为准则，公安技防管理部门只有经常学习和努力掌握这些技术标准和规范性管理要求，并在方案评审和竣工验收的实际工作中认真贯彻执行，才能从根本上解决或避免目前在方案评审和竣工验收的评判过程中最容易出现的盲目性、片面性和随意性的问题。笔者认为当前公安技防管理部门在协助建设单位安防工程设计方案论证工作中应重点做好以下工作：

要高度重视并建立一支高素质技术防范专家队伍

拥有一支高素质专家队伍是保证方案评审质量的前提。作为技术专家应该具备条件是:熟悉国家、行业、地方有关技术标准和政府部门的管理要求；全面了解及掌握安全技术防范的设备、器材，及其性能、用途，以及当前的先进技术和发展方向；具有扎实的基础理论知识丰富的实际工作经验。

技术专家是参与技防工程方案评审和竣工验收工作的重要组成人员，对技防工程的建设起到关键性的技术把关和质量控制作用。就以开展方案评审工作而言，技防工程设计、施工单位所编写的技防工程初步设计方案,无论是从文本描述上还是从方案的内在质量上,都因受到自身条件的制约,一般都不会很理想,总有这样那样的问题存在,再加上其他参与方案评审的人员对方案中的一些技术问题一般都不很专业,许多潜在的技术或质量问题不一定能一下子看出来。所以,为了保证初步设计方案评审和竣工验收质量,就需要组织一些具有高素质的技术专家队伍专门参与方案评审和验收工作,通过他们一方面对初步设计方案和工程质量做出科学的正确评价，另一方面对涉及到大量技术问题进行具体的指导和把关。现有的国家和行业标准中提到技防工程的方案评审和竣工验收应组织一定数量的专家参加,其用意也在于此。

在选择专家时要从全国或全省的技防专家库中挑选, 要根据安防系统设计需求综合考虑专家组的组成人员。要有管理类专家、技术类专家; 要有安全防范技术专家、电子信息技术专家、计算机网络技术专家；要有本地专家, 也要有外地专家。为了确保设计方案的论证质量, 技术专家不应少于参加论证会人员的50%。设计方案论证会主要就是为了听取有关专家对设计方案的意见, 让与会专家充分发挥知识业务专长, 各抒己见, 指出设计方案存在的不足, 并提出更科学、合理的意见和建议。

要以标准为依据, 遵循独立、客观、科学的原则

安防系统设计要严格执行《安全防范工程技术规范》，专家对设计方案进行论证也要严格执行该《规范》，要以《规范》和有关标准为依据，以高度负责任的态度，行使专家论证权利，承担专家论证法律义务，独立提出问题，客观建议问题，科学论证问题，畅所欲言，完善方案。

技防工程方案评审的要点是审查方案的符合性和合理性

技防工程的方案评审应从规范方面审查方案的符合性，从技术层面上审查方案的合理性。所谓从规范方面审查方案的符合性，主要是审查初步设计方案的系统组成、前端设备的布局以及设备的配置等能否符合相关技术标准和管理性文件的要求。所谓从技术层面审查方案的合理性，一是审查初步设计方案能否结合防护目标的特点选择相应的技防设备，并提出能发挥出最佳工作效果的安装要求来。

技防管理部门应严把安防工程竣工验收质量关，不让质量低劣的工程投入使用，技防工程的质量才能得到根本保障

按照中华人民共和国公共安全行业标准《安全防范系统验收规则》(GA308-2001) 的规定,安防工程的验收由建设单位会同公安技防管理部门组织安排。出席验收会的单位( 人员) 有建设单位的上级业务主管部门, 建设单位( 含工程总包单位、使用单位、监理单位) ,设计、施工单位, 公安技防管理部门、公安业务主管部门和一定数量的技术专家,必要时还应有检测机构代表参加。根据该标准的要求,公安技防部门应当组织并参加验收安防工程,事实上上述规定并没有得到有效的贯彻。这其中既有历史也有现实的原因, 既有客观方面的因素也有主观方面的因素：

法律法规的欠缺是造成目前管理混乱、职能不清现象的根本原因

公安机关在对安防报警服务业进行规范管理过程中遇到的最大问题仍然是无法可依。尽管现在已经有二十二个省级行政区域有了自己的地方性法规和政府规章,公安部也有一些相关的部门规章, 但是这些规定都过于粗疏, 操作性较差。这些法规和规章在管理职能方面,仅仅笼统地赋予了公安机关对安防行业的管理职能, 却并没有对相关业务部门各自的职能进行明确划分。

各地技防办的人员编制少是造成目前管理混乱、职能不清现象的客观原因

由于传统的“重打击、轻防范”思想影响, 技防工作长期以来未受到应有的重视, 法定的人员编制往往被别的部门占用。技防部门人手短缺是长期以来没有解决好的问题。然而, 作为一个面向社会的行业管理部门, 技防部门工作任务相当繁重, 既要组织对工程的检查验收, 又要负责安防产品的销售许可,还要打击冒牌的工程商、产品商。所以,技防部门在行使自己的行政职能时, 经常会因为人手不够而感到力不从心。

技防部门不参与安防工程验收弊病不少, 影响安全技术防范整体效能的发挥。安全技术防范工作是公安机关实施科技强警战略的重要内容之一, 它关系到打、防、控一体化防范体系的形成,对维护社会稳定具有重要意义。防范、控制、打击是一个完整的链路, 在这一体系中, 安全技术防范设施可为公安机关的快速反应提供及时、准确的信息,提高公安机关的破案率和控制社会治安的能力。安防工程是否能很好地为公安机关的侦破工作服务, 在很大程度上取决于相关部门验收的质量。安防工程的验收监督需要由专业人员依照严格的行业标准进行判定, 只有通过了严格的验收程序, 安防工程才能在实战中发挥其应有的作用。为此，笔者认为，要解决上述问题应采取以下措施：

加快立法工作, 从立法上理顺公安机关对安防报警服务业的内部监管职能划分

虽然目前我国二十二个省市已经出台了相关地方立法,为技防工作的顺利开展发挥了积极的作用, 但是, 这里面也存在着立法不统一, 地方保护主义思想严重等问题, 在个别条文上还与新出台的《行政许可法》的精神相悖。因此,公安机关要革新技防管理工作, 当务之急是要尽快制定出一部全国性法规, 从制度上明确公安机关的职责权限, 更好地促进安防行业的发展。

权衡利弊, 解决技防部门“归口”问题

现在各地公安机关的技防部门有的设在治安口、有的设在刑侦口、有的设在科技口、有的设在内保口、有的设在办公室, 以上种种, 不一而足。在众多归类中, 尤以设在治安、刑侦、科技口的居多。各种“归口”也不无道理。比如, 将技防归入治安口, 技防工作可以通过公安派出所等基层组织深入到社会的各个角落, 技防管理的力度将大大增加, 同时也为全社会安全防范意识的树立起到了宣传作用；将技防归入刑侦口, 则防范为案件侦破服务的职能将大大加强, 防范与打击能够更紧密的结合起来。但是, 上述管理队伍建制不规范,关系梳理不清的情况也严重影响了技防管理工作的开展。我们认为, 将技防归入治安口更符合我国的实际情况, 因为在一个执法部门内部, 技防工作与经济文化保卫、保安管理、安全防范等工作能够得到有效地协调和配合, 出现职能冲突, 也能得到及时解决。

增加技防人员编制, 大力促进中介机构的发展

技防工作涉及审批、监督等多个环节, 承担的工作任务较为繁重。随着社会治安形势的不断发展和变化, 公安机关各级领导已充分认识到打击与防范有机结合的重要性, 公安机关严打整治斗争要从以打击为主, 逐步过渡到打击与防范并重。大力发展安全防范事业必须在扩大技防队伍, 通过增加技防部门人员编制、提高技防人员的素质来缓解事务多、人手少的矛盾。技防工作, 特别是报警服务业的发展还要求大力发展中介组织, 使中介组织能积极参与到行业的管理中来。走“公安发动, 行业管理,企业组织, 商业操作”的路子, 剔除公安机关在行业发展中“运动员”的角色。政府管理部门应明确定位在监督、服务上, 责权分明。技术评定、评价活动应依标准、依据法律规定由技术中介承担。中介辅助政府进行技术咨询服务,政府制定活动规则, 监督活动行为, 当好裁判。中介组织的发展和参与, 不仅有利于保证安防企业在市场竞争中享有公正、公开的待遇, 从另一方面讲, 中介组织还为技防部门减少了大量的工作,有效地缓解技防部门人手不足的压力,使技防管理部门能将更多的精力投入到制定活动规则, 监督活动行为中来。

结束语

安全技术防范管理是一项技术专业性、政策性很强的行政管理工作，特别是在安防工程管理的设计方案，建审和工程验收环节上，都需要有较高的综合业务素质。现有的技防管理状态是：基层技防管理干部的业务素质有待提高；专家咨询有待规范；技防管理部门的直接操作有待超脱。把专家咨询活动由定性转为定量，由无序转为有序，有无责转为有责，并逐步过渡到在法律约束下一种有技术中介服务，是安全技术防范行业管理工作必须尽早解决的问题。政府管理部门应明确定位在监督、服务上，责权分明。技术评定、评价活动应依标准、依据法律规定和标准由技术中介承担。中介辅助政府进行技术咨询服务，政府制定活动规则，监督活动行为，当好裁判。各级技防管理部门应有创造性地去改变现有的工作方式，创新性地培育技术中介服务，营造和协、宽松的安防市场环境。

山东警察学院治安系