关于构建全民参与环境保护的社会行动体系的思考与建议

何家振

（环境保护部宣教中心副主任）

周生贤部长在论述中国环境保护新道路的时候，强调要积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的中国环境保护新道路，抓紧建立与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系、全防全控的防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境法规政策科技标准体系、完备的环境管理体系、全民参与的社会行动体系。把建设全民参与环境保护的社会行动体系做为中国环境保护新道路六大体系建设之一，体现了部领导对加强社会动员、构筑群众广泛参与环境保护工作的高度重视。本文试图结合我国近年来开展环境宣传教育和构建社会行动体系的实践，谈一点粗浅的看法。

1.构建全民参与的社会行动体系对环境保护的重要意义

从我国现阶段经济社会发展的现实来看，我国仍然处于工业化中后期，工业化和城市化仍将较快发展，资源能源与环境矛盾将更加集中。为实现2020年全面建设小康社会、主要污染物排放量得到有效控制、生态环境质量明显改善的战略目标，构建全民参与的环境保护的社会行动体系，具有更加突出的现实意义。

1.1 构建全民参与的社会行动体系,有利于推进生态文明建设,促进环境保护发展进步

近年来随着社会公众环境意识的提高，群众对环境质量要求越来越高，对违反环境法规的容忍度降到零点，在一系列环境突发事件中，社会公众发挥了重要的监督作用。在某些方面、某些地方，公民的环境意识、环境参与，倒逼那些只重视GDP增长、忽视环境保护的地方政府、企业更加重视环境保护，遵守环境法规。社会公众的参与已经成为整个社会环境保护和生态文明进步重要的推动力量。

1.2 公众低碳环保的生活方式、消费模式，对环境质量改善具有重要影响

环境质量改善的关键在于生产环节，在于政府管理和企业生产过程中实行结构减排、工程减排、管理减排等措施，但是这并不是说公民个人的环境行为就不重要。从消费环节上看，低碳环保的行为习惯也将很大程度上影响能源消耗、电力消耗和污染物排放，也会影响环境质量。据统计，目前全国约1/5的城市大气污染严重，113个重点城市中1/3以上空气质量达不到国家二级标准，机动车排放成为部分大、中城市大气污染的主要来源。一些城市由过去的煤烟型污染转成以机动车排放污染为主。监测数据显示，机动车尾气已成为影响北京市空气质量的主要因素之一，它对空气中气态污染物的贡献率占到50%。另据估计，公众消费领域的碳排放对总体碳排放的贡献率达到30%。显然，污染和碳排放与个人消费行为关系不大的看法已经过时。个人的低碳减排行动对社会总体的减排占举足轻重的位置。因而，教育公众养成良好的消费和生活习惯，大力倡导绿色出行、低碳生活，对减少污染、减少碳排放有着不可忽视的作用。

1.3 构建全民参与的社会行动体系，有利于推动环保法律、法规的实施，维护公民的环境权益

公众环境意识提高，理解环保法律、法规，就会积极主动地践行环保法律、法规，支持政府采取正确的环保政策措施。另一方面，公众环境意识的提高和公众参与度的加深，便于公众全方位地监督政府环境行为和企业环境行为。从而极大地推进国家环保法律和政府环境政策的实施。特别是公民有组织的社会参与，在环保社团的带领下参与环境保护，将大大地扩大参与范围，延伸参与深度，增强参与效果。一些地方的实践也表明，公众的环境监督行为，也促使污染企业、地方政府纠正环境违法行为，保护了当地居民的环境权益。

2.我国在构建全民参与的社会行动体系方面的实践与探索

一般认为，凡是动员引导公众参与环境保护，共建环境友好型社会的活动或行为都属于构建全民参与的社会行动的范畴。按照这个定义，我国在构建全民参与环境保护的社会行动体系方面主要做了两方面的工作，一是通过全民环境宣传教育，提高公民环境意识和环境素养，增强公民环境参与意愿和水平。二是通过组织化的活动引导公民参与环保实践。

在全民环境宣传教育方面，主要做了以下工作：

（1）不断创新形式，积极开展全民环境宣传活动。围绕建设资源节约型、环境友好型社会和提高生态文明水平，以“世界环境日”、“世界地球日”、“生物多样性保护日”等纪念日为契机，开展了范围广、影响大的环境宣传活动。

（2）以提高公民环境素质为目标，深入开展全民环境教育。以广大青少年学生为重点，以培养新一代环保人为目标，以环境科普知识、环境形势、环境质量及主要环保法律、法规为主要内容，多层次、多形式、全方位地开展环境宣传教育活动。

在以组织化行动引导公民参与环保实践活动方面主要工作有：

（1）积极搭建平台、创建载体，引导各界群众参与各种环保主题行动。近年来环境保护部与国家发改委、教育部、共青团中央、全国妇联等有关部门单独或联合在全国各界群众中开展主题各异、形式多样的环境保护共参与行动。如千名环境友好使者行动、保护母亲河活动等。环境保护部和各级地方环保宣教机构开展了绿色学校、绿色社区、绿色家庭、绿色机关、环境教育基地等群众性创建活动，通过创建活动把低碳环保理念贯穿到基层单位的生产生活的各个环节，带动创建地区、创建单位的群众广泛深入参与绿色环保行动。

（2）规范环保社会组织健康有序发展。1978 年5月，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的环保社会组织。之后，我国的其他环保社会组织相继成立，包括由政府部门发起成立的环保社会组织、民间自发组成的环保社会组织、学生环保社团及其联合体和国际环保非政府组织驻大陆机构。环保社会组织在提升公众环境意识、促进公众环保参与、改善公众环保行为、开展环境维权与法律援助、参与环保政策的制定与实施、监督企业的环境行为、促进环保国际交流与合作等方面发挥了重要作用。

总的来说，我国在构建全民参与环境保护社会行动体系方面，已经开展了大量的工作，取得了显著的成绩。但是参与范围、深度和广度，以及有效性方面与我国当前面临的环境形势和生态文明建设任务相比还有很大差距。具体来说，存在以下几个问题：

（1）构建全民参与环境保护的社会行动体系尚缺乏系统完整的理论指导。和其他五大体系相比，在全民参与环境保护社会行动体系建设方面，尚没有具体完整的论述，更没有完整的指导性规划。对这一行动体系构架和着力点是什么，如何构建，需要什么样的制度支持，目前尚没有权威的说法。

（2）公众参与环境保护的主动性弱、能力水平不高。根据“中国环境意识项目”发布的《2007年中国公民环境意识报告》，从总体来看，人们的环境保护价值取向较高，公众对于环境保护的重要性、必要性、责任感、紧迫感均有着较高的意识；另一方面，人们的环保行为、环境认知、环境污染的严重性评价较低，公众环境科学知识认知程度较低。世界自然基金会（WWF）2011年的一份调查显示，大多数人都关注和认可环境保护，但是许多人并没有把环境保护作为日常行为决策的考虑因素，相当比例的人不认为自己的行为可以改变环境，觉得这完全是政府应该关注的问题。

（3）环保社会组织发育良莠不齐，引领带动作用不强。由于我国环保社会组织的性质归属、享有权利的不明确、准入制度不健全，目前国内民间环保组织整体发育不良，筹款能力弱、人才短缺、组织能力不强、对外的影响力较低，直接的后果就是公众对这种组织怀有不信任感和漠视的态度。此外，由于我国特殊的文化、历史等因素，还造成了环保社会组织社会地位不被认可、会员发展困难等问题。

（4）制度化的参与机制还不健全、不完善。除了通过宣传教育手段的影响和带动，融化在公民个人日常生活中的低碳环保行为外，公众集体参与环境保护的渠道还不够多，缺乏制度化的通道和机制。主要表现在两个方面：一是官方组织的环境参与行动覆盖面狭窄，大部分市民还无缘参与。二是公民参与环保的制度性保障缺乏，环境监测、环境评价等政府环境行为中与公民的互动参与机制、公民的环境知情权、参与权、监督权尚无制度性安排、激励机制匮乏等等，都会影响公民环境参与的积极性主动性。

3.构建全民参与环境保护的社会行动体系的若干设想和建议

3.1 加强构建全民参与的社会行动体系的整体研究。

构建全民参与的社会行动体系，其关键词有三个：“全民参与”，“社会行动”和“体系”。“全民参与”强调的是尽可能多的公民参与和支持。“社会行动”是强调相对于政府的“民间”行为，并且必须“动”起来。“体系”则强调系统性、整体性，有基本的框架机构支撑，彼此按照一定的规则相互联系。

作为中国环境保护新道路的六大体系之一的全民参与的社会行动体系，必须有以下几个方面：

（1）领导带动体系。要把全社会动员起来参与环境保护，必须有一个起总策划、总协调、总发动作用的机构，对全国各地区、各行业、各界人士的环保参与行动进行总体谋划、统一协调、规范指导，团结和带领各界人士支持环保事业，共建生态文明。

（2）宣传教育体系。只有让民众提高环境意识，才能增强环保参与能力。为此就必须构建完整、高效、覆盖范围广的全民环境宣传教育体系。

（3）品牌项目体系。依靠公民个人低碳环保绿色行为选择为环境保护做贡献，力量毕竟是有限的，还要通过一系列品牌项目的设计，为不同类型的群体量身打造适合他们参与的集体性环保活动，把个体分散的力量汇聚成宏大的社会行动，解决现实中的环境问题，才能显示出公共参与的威力，吸引更多的公众参与。

（4）社会组织体系。个体参与无法针对现实中的环境问题进行深入研究和持久关注，也无法做出有较大影响的实际行动。而环保社会组织汇聚了一批热心于环保事业、有专业背景的人士，对环保问题进行深入研究和持久关注，对公民环境参与能够起到组织、发动、代表、监督的作用，是全民参与的社会行动体系的组织依托。

（5）制度规范体系。公民参与环保活动、社会组织开展环保活动，需要一套完备的法律制度予以规范和明确。只有具备了完备的环境参与法律制度体系，公民环境参与的各项行动才能规范有序地运行，全民参与的社会行动体系才能健康发展。

3.2 明确环境保护部门职责，加强对全民参与的社会行动统一领导

所谓建立全民参与的社会行动体系，就是要动员社会力量支持环保，要建立环境保护统一战线。在这个过程中，环保部门责无旁贷地承担着领导作用，是总发动机，要进行总体规划和指导。根据目前的职能分工，环保部宣传教育司归口管理社会公众参与方面的环保业务培训，推动社会公众和社会组织参与环境保护。为了防止把构建全民参与的社会行动体系副业化、边缘化，建议明确由宣教司推动全民参与的社会行动体系工作，制定总体规划，协调与中央各部门间的关系。并设立专门处室承担相应的任务。在此基础上，明确中华环保联合会、环保基金会、环保部宣教中心各自应承担的职责。

3.3 继续加大全民环境宣传教育力度，扩大覆盖面，增强有效性

一是要创新宣传方式，开展丰富多彩的全民环境宣传活动。做强做大环保主题宣传、环保成就宣传和环保典型宣传。围绕建设资源节约型、环境友好型社会和提高生态文明水平，以“世界环境日”、“世界地球日”、“生物多样性保护日”等纪念日为契机，开展范围广、影响大的环境宣传活动。不断改进宣传内容及形式手段，丰富宣传题材、风格和载体，贴近群众、贴近生活、贴近实际，不断增强宣传教育活动的实效。有针对性地开展环境政策、法制宣传。针对不同对象的不同特点提出不同要求，广泛、深入、扎实地开展环境法制宣传教育,提高公众预防环境风险意识,鼓励公众依法参与环境公共事务，维护环境权益；提高企业守法意识，自觉履行社会责任。

二是要创新工作机制，把环境教育纳入基础教育、高等教育和成人教育的各个阶段。环境意识的提高、环境技能的形成只靠泛泛的宣传教育是达不到目的的，必须与带有某种强制力的教育结合，必须把环境教育的内容嵌入到各阶段课堂教育中来，作为一种义务，才能把环境保护的知识和技能灌输到受众中去。不仅要让环境教育进入中、小学教学大纲和教材，还要进入大学公共课程、党校和各类干部培训课程，将其纳入精神文明建设。要加强与中央相关部门的协调，促进环境教育与各阶段教育、培训的结合。同时要发挥环保部门的专业优势，加强面向社会的培训。

三是要培养公众理性分析、判断环境问题的能力，引导公众有序参与。公众的环境意识一旦觉醒，他们就会焕发出投身环境保护实践的巨大热情。然而公民环境意识的提高，并不必然就有利于环境保护工作。随着环境话题的升温，公民对身边的环境问题也越来越敏感。我们不仅要通过宣传教育让公众做环境保护的支持者，更要通过宣传教育让他们成为环境保护的积极的、理性的参与者。为此，我们要未雨绸缪，在环境宣传教育的过程中始终注意教育公众科学地、理性地看待环境问题。要积极引导、探索公众参与的有效机制，促进公众依法、理性、有序、有效参与，使公众成为推进环保事业的积极力量。

3.4 加强品牌策划，重点推出一批有全国影响的公众环保参与行动项目

目前在全国开展的“千名环境友好使者行动”、“中华环保世纪行活动”、“保护母亲河行动”等公众参与行动都产生了广泛的社会影响。今后全国性的环境宣传教育机构、环保社会组织应该把重点放在全国性环保公众参与行动的策划上，继续发起全国性的环保参与行动。活动策划应掌握几个原则：一是要有创新性，形式要新颖，要吸引人，能引起社会的广泛关注；二是要便于公众参与，对参与的人门槛要低，参与程序简单易行，参与活动不与参与人主业冲突；三是要有特定的目标人群，活动要为某个特定群体量身定做，适合某一群体参与，如适合学生的、适合上班族的等等，便于各界人士的参与。四是要注重实际效果。对各部门各机构创设的活动，环境保护部要加大指导和支持力度，帮助其越办越强，办出品牌。各地环保宣教部门也要结合地方特点，发挥各自优势，推出一批有地方影响的公众参与行动项目，发挥影响带动作用。

3.5 加强规范指导，积极引导环保社会组织有序发展

要制定培育扶持环保社会组织的发展规划；拓展环保社会组织的活动与发展空间；建立政府与环保社会组织之间的沟通、协调与合作机制；奖励表彰优秀的环保社会组织与个人；加强人才队伍建设，开展多方面、多层次的业务培训；加强规范引导，促进环保社会组织的自律；建立完善管理制度和工作机制，逐步形成环保部门为主体、社会团体和企业广泛参与的环保公众参与格局。加强政策扶持力度，改善环保社会组织发展的外部环境，注重培育和支持青少年生态环保社团。深入研究有效的渠道和方式，建立引导、管理和服务机制，鼓励、引导民间环保组织积极有序地参与环境保护。

3.6 加强制度规范建设，为公众广泛的环保参与创造良好的制度法律保障

为了便于公众参与环境保护，必须加强相关制度建设，时机成熟的时候以法律形式固定下来。当前，应该着力建立、完善以下几项制度：一是环境信息披露制度。各级环保部门要及时向公众披露相关环境信息，逐步做到向公众披露真实、全面、实时的环境信息。二是环保公益资金募集和使用制度。要制定相关细则，详细规定环保基金的募集和使用。三是逐步建立环境影响评价、环境监测、环境突发事件中的公民互动参与机制。四是建立环境维权诉讼制度。通过建立一系列环境制度，拓宽参与渠道，保障公民环境保护参与的权利，提高公民环保参与的积极性和主动性。