水电工程移民安置方式研究综述

2011-08-15骆辉煌禹雪中

中国水能及电气化 2011年4期

马巍，骆辉煌，禹雪中

（中国水利水电科学研究院，北京 100038）

移民安置规划是水电工程立项的决策因素之一，而移民安置方式的选择则是移民安置规划的基础。目前，我国水电工程的移民安置主要采取 “大农业安置为主”模式，这种安置方式比较适合我国以农民为主，农民 “土地为本”观念牢固的特点。但是，近年来我国人口、经济和社会条件发生了显著变化，加之受水电富集地区土地资源日益紧缺影响，水电工程移民安置方式需要进行相应的变革和拓展。农业方式安置移民的基本条件是必须有可供生产安置的耕地，但是随着人口增加、非农开发建设占地规模不断扩大，我国人均土地数量日趋减少，可供移民农业生产安置的环境容量普遍紧缺，单一的大农业安置方式已经无法满足实际的要求。因此，归纳总结水电工程移民安置方式，分析其特点及适用对象和条件，在坚持开发性移民方针的前提下，根据各地的自然条件、经济社会状况、劳动力素质和移民意愿，因地制宜地选择合理的多样化安置模式，是切实做好水电工程移民安置工作、切实保护库区农村移民切身利益的关键，是库区移民 “搬得出、安得下、稳得住、逐步能致富”的基础和前提。

1 水电工程移民安置方式研究概况

1.1 国外非自愿移民安置的主要模式

世界上已建水库总库容已达60000亿m3，水库移民人数有数千万人，大多分布在亚洲和非洲国家。自1980年世界银行制定了世行贷款项目中非自愿移民政策[1]，并提出开发性移民策略以来，各国为获世行贷款，逐渐遵循世行的基本原则来处理移民问题。目前世界各国的非自愿移民安置政策可分为以下三类:

（1）美国模式。移民管理机构通常以户或农场为单位考虑，支付给移民一定数额的补偿费后，由其自己选择去向，安置政策重点放在房屋建设，该模式适合于发达国家。

（2）非洲模式。采用社区整体搬迁、集中安置方式，并将移民安置工作纳入国家总体发展规划，该模式适合于发展中国家，印度常采用类似的模式。

（3）世行模式。强调 “开发计划”，并尽量避免或减少移民[2]。当移民不可避免时，应努力做好对搬迁居民、企业补偿提供帮助，使移民在新社区尽快恢复原有的生活水平，并且特别为移民重建生产基地，通常采用以或不以土地为基础的两种安置策略，该模式与我国现行办法相似。

1.2 我国水电工程移民安置模式研究概况

自新中国成立以来，我国已修建各类水库约8.6万座，共有6924亿m3的总库容[3]，搬迁安置水库移民1300多万人，其中水电工程移民约595万人。我国水库移民大致分四个阶段：1957年以前、 1958～1977年、 1978～1989年及1990年至今。前3个阶段均为补偿性安置，安置方式以土地安置为主；自1990年以后移民政策由单纯补偿变为前期补偿补助与后期生产扶持，移民搬迁安置由补偿性安置转为开发性移民安置，移民安置方式也呈现多样性变化。从我国水电工程移民安置方式研究成果来看，主要表现为以下三点：

（1）现阶段单纯的农业安置方式不能满足水电工程移民需要的认识已经得到共识，需要对非农安置方式进行系统和深入的研究。

（2）非农业安置方式已经在我国进行了比较广泛的实践，目前常见的安置方式包括：农转非安置、长期补偿安置 (包括入股分红安置)、二三产业安置、养老保险安置、跨地区安置等，其中长期补偿安置方式得到了安置区移民普遍的肯定。

（3）由于非农业安置属于新型安置模式，虽然已经取得了不少成功的经验，但是对于其实施效果还缺少足够的实际调研和后评估，而且这种安置方式在政策法规方面还缺少充分的依据，同时缺乏相应的技术规程和规范。

2 水电工程移民安置方式的分类

水电工程民安置方式多样，同时可以按照多种方法进行分类，如按移民安置后从事的产业划分，可分为农业、非农业和兼业安置三大类；按迁移距离划分，可分为就地后靠、异地近迁和异地远迁安置；按就业途径划分，可分为农业、企业招工、自谋职业和养老保险安置；按移民群体组合形式划分，可分为分散和集中安置等[4]。在工程实践中，上述各种安置方式在内容上可能是相互交织的。本文主要依据安置区移民所从事的产业进行划分。

2.1 农业安置及其分类

农业安置，是指坚持以土为本，以农为主，实行农业集中安置与分散安置相结合的大农业移民安置模式，主要是通过调剂土地、充分利用闲置土地、合理开发荒地、滩涂等手段，为库区移民提供一份能够满足其生存与发展的耕地。大农业安置的特点[5]是每一个移民都能得到一份农业生产用地，在此基础上，由移民自主经营农、林、牧、副、渔、特等，亦可从事二、三产业及工副业，以养农业。大农业安置的最大好处是可进可退，移民安置费用较低等，符合移民工作中的风险最小原则、最大相似性原则和最大社会安全感原则等。根据以往的实践证明，这是库区农村移民得到稳妥安置的好途径。

以土地为依托的大农业安置是目前我国大部分库区移民安置的一种主要方式，从移民搬迁距离和移民搬迁群体上划分，可将大农业安置细化为就地后靠安置、异地集中与分散安置、自主联系分散插迁有土安置（俗称 “投亲靠友”安置）、利用闲置资源安置、政府调剂安置、就地后靠与异地安置结合等多种类型。

2.2 非农业安置及其分类

非农业安置概括起来说就是移民将不再从事农业生产，不占用土地资源，而主要从事第二、三产业。非农业移民安置的好处是可有效减缓我国土地资源日益紧张的供需矛盾，而且也是库区移民安置中日益重要的一种安置方式。但该安置方式需要库区移民具有从事二三产业的知识文化水平、技能和从业经验，具有承担一定的社会风险能力，同时还需要移民安置区具有相应的社会保障水平，以便为非农业安置移民的基本生活提供安全保障。

从国内外水库移民安置方式的实践成果和经验来看，非农业安置涵盖宽广，安置方式类型多样，且在水电工程移民安置中应用越来越广泛，且呈不断创新趋势，主要包括农转非安置、二三产业与小城镇化相结合安置、长期实物补偿安置、土地出租和入股补偿安置、带地入股安置、养老保险安置、自找门路移民安置等。

2.3 兼业安置及其基本方式

水电工程农村移民兼业安置中所称 “兼业”，是指农村移民家庭在不完全脱离农业的条件下，通过向市场提供非农业产品或劳务以增加货币收入的活动[6]。我国农民兼业比较普遍，兼业渠道方式很多，最直观的是 “民工潮”，更多的是就地兼业。兼业收入在农民收入中占有举足轻重的地位，我国农民家庭平均每人纯收入中二三产业收入约占三分之一，从历年发展情况看，兼业收入比例还在逐年增加。在水电工程农村移民安置时推行兼业安置具有现实基础。

水电工程农村移民兼业安置的基本方向是向非农业转移。兼业安置方式应根据安置区土地容量紧张程度、当地农民人均土地状况、非农业发达程度、安置政策的价值含量等具体情况确定。具体可分为两种：

（1）移民以有土安置为主，兼营非农业。适合环境容量不太紧张、移民素质相对较差的安置区。

（2）移民获得一份口粮田作为 “保命田”，主要从非农业获得收入。适合环境容量狭小，非农业较发达的安置区。

3 各种移民安置方式特点与适用条件

3.1 大农业移民安置方式及其适用条件

（1）就地后靠安置是指半淹没地区，在淹没线上通过开发土地、矿产等资源，对移民就地后靠安置的一种方式[5]。库边后靠安置只是库边就近上移建房，故称为后靠。就地后靠安置具有“好管理、省投资、易安置”的优点，同时由于不离祖居和故土，并保持原有的生产生活习惯和风土人情，易为移民所接受。不过，就地后靠将增加后靠安置区耕地资源紧张程度，加大安置区生态环境压力和水土流失程度，增大区域生态环境的脆弱性，很可能导致原有生产生活水平下降，并出现移民次贫困问题。

适用条件：后靠移民安置区具有充足的土地资源，能为移民的生活水平改善和持续提高提供保障，且不能降低安置区原有居民的生产生活水平。当库区后靠区域的土地资源较为缺乏或当地原有居民生活较为贫穷时不宜采用。

（2）异地安置又称外迁移民安置，是指在本乡（县、省）之外的地区安置，按迁移距离可细分为异地近迁安置和异地远迁安置，按集中程度可分为外迁集中安置和外迁分散安置等[7,8,9]。异地安置移民可减轻库区人口、资源、环境压力，有利于库区经济社会与生态环境的可持续发展，同时合理的异地安置可以维护移民的切身利益，避免盲目后靠造成的贫困现象。当然，外迁移民在全新的环境中生活，可能与安置地居民的生活方式、宗教信仰、风俗习惯等方面存在差异，面临文化融入难问题，易出现矛盾和冲突，异地分散安置的移民极易出现返迁问题。

适用条件：无足够的水土资源或原有居民生活较为贫困的库区，且异地集中安置地可以调剂出满足集中安置的耕地、水资源和农田水利基础设施资源需求，同时不损害原有居民的切身利益。异地安置应结合移民意愿，合理选择安置地点和集中安置群体，并尽量避免异地分散安置。

（3）投亲靠友安置又称自主联系分散插迁安置，是异地分散安置的一种。鼓励移民志愿投亲靠友是政府行为和移民个人意愿的最佳结合点。从政府角度，可以减少工作量，缩短动迁时间，减少工作经费；从移民而言，心理容易得到平衡，选择空间大，到亲友所在地减轻了 “他乡异客”之感，稳定性高。投亲靠友安置可分为投亲靠友非农业安置和投亲靠友农业安置，对投亲靠友农业安置的对象，严格把住安置质量关；对投亲靠友非农业安置对象，严格把住审批关。

适宜对象：①凡是有配偶、父母、子友在行政、企事业单位工作，有稳定的经济收入来源，并且其亲友提供书面承诺保证其生活来源，可以申请投亲靠友移民安置；②凡是有亲友可投靠的移民，鼓励他们自行联系到亲友所在地落户安置，由其亲友所在地负责按移民安置标准，落实生产安置和基础设施建设。

（4）利用闲置资源安置：是指利用进城居住的农户在当地留下的土地、山林、房屋（简称“三有一无”）进行移民安置[10]。一般由政府牵线搭桥，双方协商，将房屋卖给移民，将耕地、山林经营权有偿转包给移民。这种安置方式可使移民快速获得生产生活资料，容易满足移民对耕地的需求，可短时间内恢复移民的正常生产生活，同时还可大大缩短搬迁安置时间，减少耕地资源浪费。不过，该安置方式具有分散移民安置的一些缺点，故为规避利用闲置资源安置方式存在的一些不足，要基于移民搬迁意愿的条件下合理确定移民去向。同时，为充分利用条件相对较好地区的闲置资源，移民管理机构和当地政府应密切合作，做好牵线搭桥的协调工作，严格把住安置的生产资料关，坚持配套服务，尽量减少移民的负担。

适用对象：①对闲置资源安置地比较满意且愿意动迁的移民或群体；②对语言文化差异、风俗习惯差异适应性较强的移民群体，如年轻且有一定文化素质的移民优先考虑这种安置方式；③依托投亲靠友移民安置方式，合理利用周边闲置资源安置与投亲靠友移民关系密切的移民，可减轻移民的心理负担，并获得一定的依靠感。

（5）政府调剂安置是指由当地政府在全乡和全县范围内对土地资源丰富，各方面条件都很好的地方下达移民安置任务，实行政府调剂安置[10]。政府调剂安置，由于对安置地的选择范围广，可为移民选择各方面条件比较优越、发展前景好的地方作为安置地，不过由于政府调剂土地、山林等农业生产资料而涉及到一些农户的经济利益，易出现纠纷，故当地政府应做到确权定界，一次性补偿到位，不留任何尾巴，不给移民今后生产生活留下纠纷的根源。

适用对象：对无后靠条件，无亲友投靠，又不愿意或无机会购买闲置资源安置的移民户。

3.2 非农业移民安置方式及其适用条件

（1）农转非安置：是指将移民的农业户口转为非农业户口进行安置，这是我国特定的社会、经济结构及户籍制度下出现的特有移民安置方式。随着社会主义市场经济体制的不断完善，农转非安置已渐渐退出历史舞台。农转非安置有两种方式[11]：一种是将规划的移民安置区的非移民(原居民)通过农转非，换取他们的土地资源来安置移民；另一种是将移民直接农转非，以减轻土地资源的压力。农转非的主要问题是劳动力就业问题，如果就业无着落，就不能农转非。故我国现阶段对这种安置有一定的政策要求，必须满足特定条件，且从严审批。

适用对象：①国家机关、企事业单位工作人员家属的农村移民；②对于失去劳动能力、由职工负责赡养、扶助的家属及子女；③长期不依赖土地生活的农村移民。

（2）二三产业安置与小城镇化相结合安置，具体有两种形式：一种是将农村移民搬迁安置到已有的城镇，采取二三产业安置方式安置移民；另一种是利用安置区有利的地理优势，以移民搬迁安置为契机，将搬迁村庄合并，新建小城镇，扶持二三产业，为移民创造出更多的就业机会[11,12]。移民安置与小城镇结合，一方面，他们的生产生活环境得到大幅度改善；另一方面，他们有更多的时间、机会和条件从事建筑、运输、商业等二三产业，加快了农村区域经济发展步伐，实际增加和扩大了移民安置的隐性环境容量。不过二三产业安置需要库区农村移民具有从事二三产业的文化水平、技能和从业经验，而且还需要有承担风险的能力和相应的社会保障水平和能力。

适用条件：①城镇化的实现是基本前提；②移民本身具备从事二、三产业的基本素质和主观愿望；③新建项目具有市场生命力，确保移民安置后工作的稳定性和长期性。

（3）以城镇为依托集中安置：是广东省在建设飞来峡水利枢纽中探索出来的一条以城镇为依托，集中就近安置水库移民的办法[13]，是一种综合就地后靠安置与二三产业安置两个方面优点的安置方式。该安置方式在实际操作中，首先是搬迁去向应以入城镇或近郊为主，并且尽量考虑成建制的集中安置；其次考虑 “就近”即在离原耕作地点较近的城镇安置。

适用条件：① 环境容量狭小，非农业较发达的安置区；②大部分移民本身具备从事二、三产业的基本素质和主观愿望；③后靠安置区有一定的耕地资源，可使移民获得一份口粮田作为“保命田”，主要从非农业获得收入。

（4）长期实物补偿安置：是用粮食、货币等实物逐年补偿因水电站建设淹没或占用农民土地资源的产值[11,14]。该种安置方式可大幅度减轻移民生产安置难度，减少工程的前期投资，缩短移民安置工作时间，同时可以保证农民耕地收入，消除移民的生活后顾之忧，部分农村劳动力还可以向城镇转移并加快城镇化建设，符合当前社会的发展趋势与国家发展总体规划。长期实物补偿安置的局限性主要体现在缺乏国家层面的政策支持和电站报废后失地农民耕地复垦的可能性及其风险[15]。

适用范围：征地移民少，特别是征用土地多、房屋涉及少，同时库区人均土地少，土地安置容量紧缺的中小型水电工程；对于大中型水电工程，特别是直接淹没人口少，淹地不淹房人口较多的工程和移民安置环境容量紧张的工程，长期实物补偿安置应该是可行的。

（5）土地出租和入股补偿安置：主要是采取资源置换的方式，将被淹没的耕地作为资本投入参与电站建设，实现水力发电效益共享。具体做法是对水库淹没的耕地按照政府公布的当年年产值逐年按农户承包耕地中实际被淹没耕地的数量实施补偿兑现（粮食或现金），概括起来讲土地出租和入股补偿安置就是 “长期补偿＋一次性补偿＋后期扶持”的办法。该安置方式的适用范围与长期实物补偿安置基本相同。

（6）带地入股移民安置：是指农民或集体经济组织将经评估后集体建设用地使用权投资到水电项目开发经营中，根据所占股份比例分享经营收益的方式[16,17]。带地入股安置，既保障了出租土地的农民长期而稳定的收入来源，保证移民利益不受侵害，又让移民分享了水电开发带来的土地增值收益，还可推动移民向二三产业转变，同时还能降低水电开发的一次性投入和初期成本。土地入股安置模式作为土地制度改革的新生事物，在现行的体制下，还将面临诸如土地资本入市风险、集体土地使用权作价被低估风险、持股主体的道德风险和委托代理风险以及税赋等问题。该安置方式的适用范围与长期实物补偿安置基本相同。

（7）养老保险安置：是指在征地补偿中，不再向被征地村集体和农民个人支付土地补偿和安置费用，而是核定农转非人员，将费用列入劳动和社会保障部门设立的 “安置费”专户，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金[18]。对征地时已处于劳动年龄段以上的人员，可以直接实行养老保障，并构建个人专户与社会统筹相结合的制度。养老保险安置，解决失地农民的后顾之忧，并可释放部分土地资源需求，减轻有土安置移民的土地资源压力，同时有利于在实践中积极探索并不断完善农村社会养老保障制度。

适用对象：鳏寡孤独者；男性年满60周岁，女性年满55周岁，自愿申请不要生产用地，其子女已作有土安置，并在子女同一迁入地安排宅基地建房者。

（8）自找门路安置：是移民在获得淹没损失的一次性补偿费、搬迁损失费和其它补助费之后，自谋就业门路和自找生活安置去处的一种办法[9,12]。自谋出路安置方式就是充分调动移民个人的积极性，由移民个人根据自己的愿望和条件，通过各自途径寻找安置点和安置方式。但自谋职业安置对象应具有一定资本、一技之长、有经营能力和经营条件的农村移民，并不是所有移民均适合该种安置模式。

3.3 兼业移民安置

兼业移民安置，是对库区移民采取有土安置和非农业安置相结合的方式，该方式符合农业移民向非农业转移的要求，同时移民安置资金和政策扶持为移民兼业创造了条件，从而可使移民兼营农业与非农业两不误。兼业安置既可拓展安置区的移民安置容量，同时以土地作保障，安置风险低于非农业安置方式。不过，兼业安置需要组织者具有较高的管理水平和提供较多的非农业兼业机会，同时在兼业困难时可能给安置区带来潜在的不稳定因素。

为推进兼业安置移民，降低移民兼业安置风险，增加兼业移民的收入，实现移民安置目标，应逐步增加供移民兼业的非农业就业岗位，提高移民技术水平和纪律意识以适应市场要求，疏通兼业移民脱离农业进入城镇就业的渠道，并逐步建立移民安置社会保障制度，缓解兼业移民对土地的依赖程度，减少移民由于兼业而带来的生活水平下降的风险。

4 水电工程移民安置存在的突出问题

开发性移民是我国首倡的移民方针，在国内外引起广泛重视。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，在开发性移民中遇到了不少新的矛盾和问题。

4.1 大农业安置中存在的突出问题

大农业安置是目前我国大部分库区安置移民的一种主要方式。在库区大多数移民尚还未脱贫，移民的文化、技术、技能素质普遍较低，缺乏社会保障以及承受风险能力低等情况下，具有一定的优越性。但随着我国经济社会的持续快速发展，耕地资源日益紧缺，依土安置的大农业模式无法满足移民多样化的现实需求，并日益面临着一些矛盾与突出问题，主要体现在以下几个方面：①土地资源稀缺，有土安置将加剧日益突出的人地矛盾；②淹没补偿标准偏低，开发性移民发展资金不足，导致移民的次贫困；③后靠移民安置区基础设施条件差，生存条件仍较恶劣，经济发展较为缓慢，移民长期处于贫困落后状态；④后靠移民安置区自然灾害频繁，水土保持与生态环境保护较差，抗御自然灾害风险的能力较低；⑤单一的依土安置模式难以使移民尽快走上发家致富的道路，且库区主导产业趋同，产品单一，市场风险大；⑥政府行为与移民意愿的背离；⑦权属与利益分配问题。

4.2 非农业安置中有待解决的问题

根据国内外水电站建设移民安置的实践经验，并结合我国水电富集地区的移民结构、组成、文化水平、谋生技能等多元化特征，大农业安置仍是当前我国库区农村移民安置的主要形式，但非农业安置和兼业安置为移民安置提供了多样化选择，同时随着我国经济社会的不断发展、耕地资源的日益紧缺和生态环境保护的日益迫切，非农业安置（特别是长效补偿安置，主要包括长期实物补偿安置、土地出租和入股补偿安置、带地入股安置）的地位和作用将逐渐凸显并提高，从而既可为我国粮食安全生产提供支持，同时亦为日益严峻的人地矛盾舒缓压力，而且可加强欠发达地区的城市化进程。

从国内诸多省份非农业安置实施效果来看，长效补偿安置模式易被农村移民接受，且安置效果较好，风险较小。但由于长效补偿安置属创新型安置模式，目前也面临着一些有待解决的问题[15]：①在政策方面，长效补偿目前还缺乏权威的政策、法规及技术规范支撑，同时还存在与现有政策的协调问题，因为现行的大中型水电工程移民政策和标准主要是围绕传统大农业安置思路制定的；②在补偿资金方面，受制于水电站的运营管理水平；③在资金使用上，移民补偿资金缺乏有效监控；④在社会管理上，将面临新的课题和挑战，如众多的待业移民给社会稳定带来的压力问题，不同地区或同一地区不同时期移民的攀比问题等；⑤从电站报废后移民生产生活恢复上，耕地恢复整理的可行性及其可能遭遇的风险将有待进一步论证。