高校管理与法律规定冲突探析

许晓溪

（东营职业学院 文法系，山东 东营 257091）

高校管理与法律规定冲突探析

许晓溪

（东营职业学院 文法系，山东 东营 257091）

伴随着改革开放，尤其是教育体制的改革，依法治校已经成为国人共识。高校在行使管理权时，高等学校管理权与法定权利经常发生冲突，主要有与宪法规定的学生受教育权的冲突、与法律授权的冲突、与教师职责的冲突、与资金投入规定的冲突等。冲突产生的主要原因在于我国现有法律规定中原则性规定居多，弹性过大，可操作性不强；同时，多数教育法规立法层级不够，缺乏权威，尤其是缺乏制裁措施。因此，国家有关部门必须从法律层面理顺高校管理与法律的冲突，通过制定权利义务明确、责任分明、操作性强的法律法规，为高校管理提供可靠的法律基础。

高校；管理权；法定权利；冲突

我国自实行社会主义市场经济以来，高校管理制度也从单一的行政管理模式向多种模式转变，办学体制和管理制度都发生了极为深刻的变化。伴随着教育制度的改革，早已累积下的诸多矛盾冲突也显现出来，如高校因行使管理权引发的与学生的法律纠纷日益增多，在社会上引起很大反响，从而使大学生维权与学校管理制度成为社会及教育界关注和研究的焦点。尽管我国已形成了教育法律体系的基本框架，但现行的法律法规过于原则、概括，操作性差，使得高校在实施管理时与之发生冲突，主要表现在以下四个方面。

一、高校管理与受教育权的冲突

2010年，在全国硕士研究生考试中成绩优异的考生滕汉昱因2008年曾经有过替考经历，被兰州大学以“思想政治素质和品德考核不合格”为由取消录取资格。信访和跪求未果后，滕汉昱以兰大侵犯其受教育权为由诉诸法庭［1］。该新闻引起社会舆论极大的关注，其中争论之一就是兰大是否侵犯了宪法规定的公民的受教育权。近些年来，受教育权成为经常被引用的一种权利，类似的诉讼案例比比皆是，大学生因考试作弊被开除，状告母校侵犯了他们受教育的权利；我国高校实行交费上学制度，一部分贫困家庭的学生因缴不起学费而放弃了接受高等教育的机会，有人斥为被剥夺受教育权；学生违纪受处分而诉诸公堂的理由也是受教育权被剥夺。

《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”也就是说，受教育权是宪法赋予每一位公民的重要权利，任何单位不得凭借自身内部制定的违纪处罚条例就剥夺公民的受教育权。高校作为实施高等教育的场所，具有为学生提供接受高等教育机会的权利和义务，因此，以开除学生为代表的高校管理权和宪法规定的受教育权存在一定程度的冲突，确属剥夺了学生接受高等教育的权利。但从高校管理的角度而言，为了维持正常的教学秩序，保护其他学生的合法权利，高等学校应该具备必要的处分权，那种动辄以受教育权被剥夺为由诉诸公堂的行为会给高校管理带来很大冲击，使高校管理工作难度加大。再者，《宪法》规定的受教育权是不确定的权利，只是为公民接受教育提供了一种可能性。我国是一个发展中国家，高等教育还是一种稀缺资源，作为世界第一人口大国，让每个适龄人员都享用这种稀缺资源是不可能、也是不现实的。从这个意义上说，接受高等教育权是有限的，高校不可能无条件地让学生接受教育。但是，当学生出现诸如未婚同居、考试作弊等较严重的不当行为时，学校应该如何处理，相关法律并没有作出界定。

此类问题的解决事关高校的管理秩序和处理的有效性与合法性，需要高校遵循合理性原则，正确使用自由裁量权，正确处理权利和权力的关系，维护教育相关主体的合法权益；更为关键的是需要法律的明确界定。

二、高校管理与法律授权的冲突

建国以来，尤其是改革开放以后，我国陆续颁布施行了一系列教育方面的法律法规，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国学位条例》等，初步形成了教育法律体系的基本框架。但是，由于我国的教育立法大多数是原则性条款，没有实施条例或实施细则，可操作性不强，导致法律规定和高校管理规定不相衔接。突出表现在：

（一）现有的专门规定授权不明确

2005年9月1日起实施的《普通高等学校学生管理规定》第三条规定：“高等学校要以培养人才为中心，按照国家教育方针，遵循教育规律，不断提高教育质量；要依法治校，从严管理，健全和完善管理制度，规范管理行为；要将管理与加强教育相结合，不断提高管理水平，努力培养社会主义合格建设者和可靠接班人。”很明显该条规定属于对高等学校管理权的授权。但是，高校具体有哪些管理权，如何“从严管理”没有明确规定。第四条要求学生“应当遵守宪法、法律、法规，遵守公民道德规范，遵守《高等学校学生行为准则》，遵守学校管理制度……”2005年3月28日印发的《高等学校学生行为准则》也只是倡导性的原则规定，难以具体落实。

（二）开除学籍的规定不具体

《普通高等学校学生管理规定》第五十三条规定了五种纪律处分，其中第五项为开除学籍。第五十四条规定了学校可以给予“开除学籍”处分的七种情形。其中有情节和后果等方面的要求，如“性质恶劣、行为严重、情节严重、后果严重、屡次”等，但如何界定“性质恶劣”、“后果严重”，则没有描述性规定，致使学校执行时难以把握。再如考试作弊确属令各高校头痛的问题，为了严肃考风考纪，有些学校规定，考试作弊一经发现即对作弊的考生处以勒令退学或开除学籍的处分。从学校管理的角度，这种处理方法符合《普通高等学校学生管理规定》中第四项：“由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的，学校可以给予开除学籍处分”的规定，但开除学籍是否剥夺了学生《宪法》规定的受教育权？如果不开除学籍，应给予何种处分？这种开除学籍的处分是否侵犯学生的受教育权，缺乏法律的明确规定。

（三）高校的罚款权规定不明

目前，许多高校的管理措施中不乏各种各样的罚款规定，如《北京大学学生宿舍管理规定》第十四条：“严格禁止出租床位和留宿同性客人，留客每人每天罚款50元，并令其立即离开宿舍楼”。此外，高校对于学生宿舍卫生不合格、随地吐痰、擅自使用电器等违纪行为也多采用罚款的措施处理。

我国现行的《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第十八条规定：尚未制定法律、法规的省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。这表明，高校作为具有管理公共事务职能的组织应该拥有罚款权。但高校《普通高等学校学生管理规定》第五十三条规定纪律处分的种类分为：警告；严重警告；记过；留校察看和开除学籍，没有罚款的规定，也就不具有设定罚款的权限。高校在管理过程中是否拥有罚款权，能否设定不同数额的罚款？由于《行政处罚法》没有明确规定高校是否可以罚款及罚款种类、情形和限额，造成同种行为不同等处罚，为高校管理带来很大不便。

制度缺陷和立法的不具体必定造成管理实践和法律适用的混乱，影响到教育活动的统一有序。因此，亟需协调高校管理权与法律授权原则化的矛盾，以便于高校的规范化管理。一位德国学者的观点是很好的借鉴，他认为：“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分，更应以法律明定其事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求。”［2］

三、高校管理与教师职责的冲突

高校的发展，关键是要有一批师德高尚、业务精湛的教师。《中华人民共和国教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。”第八条第一款第二项规定教师应履行的义务：“贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务”。这从法律上对教师的职责进行了界定，要求教师首先应以教书育人为自身立命之本，必须完成相应的教学工作任务是教师的职责，学校对教师的要求与考核也应以教学为重。但从现实来看，许多高校除了要求教师完成相应的教学工作任务以外，还对教师的科研工作作了一些硬性规定，甚至许多高校都把完成课题、论文发表、引进资金等与教师的业绩、工资、奖金挂钩，致使许多教师为了完成科研任务而不得不加班加点，为了发表文章而不得不花钱、找人，为了晋升职称不得不四处烧香拜佛。这种规定无形中增加了教师的工作压力，也伤害了教师的自尊心。同时，由于受市场经济的冲击和诱惑，高校教师以拉项目、走穴甚至开公司等方式搞课外创收的也比比皆是，能静下心来做学问的教师已越来越少。教学、科研、创收等多重压力使得高校教师身心俱惫，甚至英年早逝。据上海社科院公布的“知识分子健康调查”显示，在知识分子最集中的北京，知识分子的平均寿命从10年前的59岁降到了调查时期的53岁，这比1964年第二次全国人口普查时北京人均寿命75.85岁低了20多岁。如2005年一年先后有多位年轻教授学者去世。1月5日凌晨，年仅32岁的中国社科院边疆史地研究中心学者萧亮中与世长辞；1月22日晚，年仅36岁的清华大学电机与应用电子技术系讲师焦连伟突然发病去世；1月26日中午，年仅46岁的清华大学工程物理系教授高文焕，因患肺腺癌不治去世；8月5日，年仅36岁的浙江大学数学系教授、博导何勇，因“弥散性肝癌晚期”撒手人寰。这么多英年早逝的知识分子，与过度劳累和生活压力，长期的超负荷工作不无关系［3］。

诚然，从高校发展与管理的角度而言，一所好的大学需要有研究，高校教师需要将教学与科研并重，因为没有科研，教师的教学水平不可能提高，不搞科研，教师就很难体会到科学研究的精神，就会缺乏科学精神和态度，也不能体会到科学研究方法的应用，就不可能把大学的教学本身体现出其科研性。但是，强调科研并非要求一定要形成一流的科研成果，大学里强调科研的意义，更重要的是让教师获得高精尖的一流成果的同时，保持一种科学研究的文化、态度和精神，追踪学科发展的前沿，熟悉学科发展现有的前沿知识和理论。从这个意义上说，教学与科研是相互渗透、相互促进的，科研只能是高校管理中鼓励性的软约束。但由于我们国家现在的竞争制度主要是通过科学研究、科研成果、科研课题、科研获奖等来评价教师，高校和教师为了提高竞争优势，不得不从科研上加重砝码，使得自己承受着巨大的心理压力。显然，高校管理中的此类硬性规定及教育评价制度既与法律对教师的要求相违背，也使高校偏离了“教书育人”这一基本要求。

制定和完善与《教师法》配套的法律法规，完善教师职务聘任制度，基本形成科学、规范的教师管理制度体系框架，有助于高校依法管理教师队伍，依法保障教师合法权益，积极探索并制定科学、有效、可行的教师考核办法和指标体系，使教师管理工作制度化、规范化、科学化。

四、高校管理与资金缺口的矛盾

高校的发展离不开资金的投入，尽管我国已实行缴费上学，社会各界对高等学校的“乱收费”、“高收费”的批评之声也不绝于耳。实际上，无论是国办高校还是民办高校，资金问题一直是困扰高校管理的核心问题之一。

按现有的收费标准，家庭只是承担了大学生教育成本的一小部分，国办高校的绝大部分教育经费仍需依靠财政拨款和社会各界的支持。但近年来，国家对高校财政拨款的增速远落后于学生规模的增速，而高等教育的成本却是稳步上升，特别是能源等日常费用和人才引进成本的不断攀升，使许多高校的财务状况不断恶化。为保证学校的正常运转，一些高校不得不求助于贷款等非常规性经费渠道，债务规模不断累积，部分学校的贷款已远远超出其自身的偿还能力。有资料显示，到2005年底，全国高校的贷款余额已达到2 000多亿元，已经超过2003年全国普通高校教育经费的总和［4］。这一系列数据表明，我国高等教育的经费存在较大的缺口。尽管“十一五”期间全国财政教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%。但高等教育经费缺口依然很大。在2011年3月5日第十一届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出：“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。”但由于缺少相关的法律规定和约束，保证国家的财政拨款及时到位的措施仍是不足。因为如果财政部门不予拨款或迟延拨款，应该承担什么责任，法律也无规定。

目前，民办高校已成为我国教育事业的重要组成部分，民办高校没有国家投入，高校管理与资金矛盾更加突出。尽管《宪法》第十九条第三款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《宪法》对于民办高校只是做了原则性的规定。《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”对于何谓“合理回报”，法律没有明确的界定。《民办教育促进法实施条例》第八条规定：“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”如果出资人经营难以为继，不再出资或者抽回出资，法律只有原则性指导而无具体规定。

要真正缓解高校资金供给与需求的矛盾，必须从国家法律的高度予以保障，正如中国政法大学校长徐显明教授在2005年教育部首期本科教学工作水平评估专家研修班上所作的报告《大学理念与依法治校》中指出的，政府对教育投入的比例应考虑在未来几年内达到GDP的5%～6%，解决这一问题的最好方法是制定教育投资法，一是用法律的形式把保障教育经费投入的长效机制确定下来，明确并严格各级政府的教育投入责任，切实保障教育投入不断增长；二是科学设计并明确规定投资教育的权利义务关系，鼓励民间资产进入教育领域；三是完善教育领域产权法律制度，明确教育资产产权关系，从法律上保障教育投资各方在教育产权中应有的权益；四是强化教育资产监督管理制度，规范和引导教育体制改革，确保教育领域国有资产保值增值。

总之，在高校管理领域，现有法律规定中原则性规定居多，弹性过大，刚性不足。同时，多数教育法规立法层级不够，缺乏权威，尤其是缺乏相应制裁措施，以致高校管理举步维艰，严重影响了高校的发展。作为国家的教育立法，必须权责分明，具备可操作性。国家有关部门必须从法律的层面理顺高校管理与法律的冲突，让高校依法进行管理，建立起有序的运转机制，发挥高校主动管理的积极性，为我国公民提供优质的高等教育资源，提高公民的整体素质。

［1］ 刘忠.“污点状元”被拒录后状告兰大［N］.大河报，2010－08－26（A22）.

［2］ 殷啸虎，吴亮，段于民.“高校处分权”及其法律监督——对大学生怀孕被退学案的个案研究［J］.华东政法学院学报，2003（3）：3－10.

［3］ 徐文钊.浙大36岁博导过劳死 知识分子寿命10年下降6岁［EB／OL］.（2005－08－09）［2008－08－20］.http：／／news.sina.com.cn／s／2005－08－09／02496642638s.shtml.

［4］ 查显友.高等教育收费问题与对策［N］.光明日报，2006－7－26（8）.

G647 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1673－5935（2011）03－0053－04

2011－02－23

许晓溪（1979—），女，山西榆次人，东营职业学院文法系助教，主要从事劳动法学、金融法学研究。

［责任编辑］ 刘青山