关于中国农业产业安全问题的学术讨论

任大鹏 赵 阳 徐小青 郝晋珉 叶敬忠刘登高 王俊勋 张延秋 李 平 朱启臻徐旭初 王秀清 李 生 苑 鹏 杨东霞

编者按 加入世贸组织,有助于中国农业的国际化,中国可以在世贸组织确定的多边、稳定、无条件最惠国待遇原则下,有效利用国际农业资源与市场。但与此同时,在农业产业化与现代化的进程中,中国农业产业安全也逐渐出现很多不可回避的问题。对于这些问题的诠释,将影响到中国农业的发展趋势,进而对农业产业安全的实现发生作用。如何定义农业产业安全,其安全程度的划分;怎样界定中国农业产业的安全状态,其现状表现形态和损害后果及问题形成的体制、制度、利益格局或者市场机制等方面的原因;如何制订中国农业产业安全的保障机制,能否就农业产业安全现状的评价形成共识,现有的保障机制在产业格局、产业功能定位、利益平衡、产业链条、产业组织等方面是否存在缺陷;如何构建保障中国农业产业安全的法律制度,确定保障农业产业安全法律制度的目标价值、立法原则和制度框架的依据等等;诸如此类的问题,无论出于理论研究还是实践指导都亟待解答。

2010年 12月 12日,中国农业大学农业与农村法制研究中心举办了“中国农业产业安全”学术研讨会。参会者共 29人,既有从事实际工作者,也有学术研究者,他们从不同角度,以上述问题为中心,对中国农业产业安全进行了分析讨论。

本刊择要发表此次研讨会的部分内容。标题为编者另拟。

关于中国农业产业安全问题的学术讨论

任大鹏 赵 阳 徐小青 郝晋珉 叶敬忠刘登高 王俊勋 张延秋 李 平 朱启臻徐旭初 王秀清 李 生 苑 鹏 杨东霞

一、什么是农业产业安全

赵阳 (中央农村工作领导小组办公室局长、研究员):

农业产业安全的内涵

对于农业产业安全问题,我想到的主要涉及以下五个方面:第一个安全是资源安全。我们都知道土地是农业之本,我国人均耕地资源只有 1.38亩 (约 0.092公顷,本刊注,下同),后备耕地资源也很少。更为严峻的约束是水资源,水利是农业的命脉。这几年对水安全的关注更受重视,我国水资源的人均占有量更少,只有世界平均的四分之一,而且利用率也不高,农业灌溉水利用系数仅有40%多,与发达国家相距很远。同时也有能源安全问题。现在过度的化肥、农药使用量已经处在一个失衡状态,比如我国粮食产量在 1998年突破万亿斤 (1斤等于 0.5千克)后,经过了十年,才在2008年再创新高达到 10 570亿斤 (增长 3%),但化肥十年间大约增加了 28%,农药用量则增加了63%,从世界范围来看,单位面积使用量已经处于很高水平。资源安全还包括种子安全问题。谈到资源安全,还有一个不可忽视的资源浪费问题。例如因发展需要而大量占用耕地问题,可以做一个横向的比较,从 1978年到 2010年的 32年间,我国 GDP以 10%的速度增长,总量达 5万亿美元,我国耕地净减少是 1 300万公顷 (当然不是全部因建设减少);日本经济增长期是在 20世纪 60到 90年代中期,1995年其 GDP也在 5万亿美元左右,其 30年净减少耕地只有 103万公顷。所以,我国的 GDP增长是以很高的包括耕地在内的资源付出为代价的。资源安全问题应该是农业产业安全的核心。

第二个方面是产品安全问题。表现在两个方面,一是农产品区域分布不平衡,二是产品供需结构存在问题。从供需结构看,粮食总产量一直在增长,但玉米的供需关系进一步趋紧,优质小麦供给不足。而这些年大豆的自给率一直在下降,目前除了每年要进口 4 000～5 000万吨 (1吨等于 1 000千克)大豆,还要 600～800万吨进口植物油;现在棉花又有类似问题。实际上这也意味着粮棉油品种之间的调节余地不大,所以保障农业产业安全,就必须保障重要和主要农产品供需之间的基本平衡。有保有放,这本质上还是一个总的资源约束问题。

第三是市场安全问题,涉及如何利用国内国际两个市场,以及农业利用外资问题。农业产业安全必须考虑到保障国内市场和利用国际市场两个方面的安全。我国 13亿人口,耕地及其他资源占有量和可利用量少,国际市场整个稻米的贸易量只有我们消费量的五分之一,如果我们国内市场出现 10%的短缺,国际市场的价格就可能上涨 50%,这时候不光是我们自己的国计民生问题,而是真正的“国际民生”问题!所以解决市场安全,毫无疑问必须立足于国内市场。

第四个方面是技术安全的问题。比如转基因问题,需要重视。

第五个方面是制度安全问题。农业产业安全问题还体现在有一个安全的制度体系,首先就是坚持基本经营制度,不能反复,不能折腾,要吸取历史教训。还要有一系列具体制度安排,例如,关于资源的集约利用,土地上有两个最严格的制度,但具体执行上体现不够,比如水,也需要从制度上划定总量控制、利用、纳污等红线。同时,保护农业产业安全需要体系化的制度,要有一个全面、国际化、有历史视角的系统制度安排。比如不能一说到集约利用耕地,就理解为规模经营,一谈规模经营,就强调以企业去替代农户等等。这些问题还需要从法律层面进一步研究解决。另外,制度本身还应该有纠错的功能,健全的法律应该体现出较好的纠错机制。

徐小青 (国务院发展研究中心):

安全观的界定

农业产业安全的社会关注度在逐步提高。我对农业产业安全有几个看法:第一要厘清安全观的问题,实际上我们现在说安全不安全,从国家角度,它是一种非传统安全领域问题,过去我们讲安全主要是主权等问题,20世纪 90年代末期,才引入非传统安全领域的问题,包括经济安全、信息安全、文化安全等。经济领域的安全,涉及农业最重要的是粮食安全以及食品安全。联合国粮农组织对粮食安全的定义也一直在扩展。我觉得现在需要回答农业产业安全这个问题,需要从理论上做一个探讨。刘登高的发言 (见后文)让我非常受启发。它不单纯是一个供给的问题,而是在开放的条件下,市场竞争能力的问题。就产品而言,安全问题就是有没有,够不够,不够就是不安全;其次是谁来掌控产品,国内农产品在本国市场上的份额少了,就是不安全。

第二是考虑提高自身能力。前面赵阳讲的资源问题我很同意,安全与否首先是国内资源如何,土地、水资源、种业的问题,以及核心技术的问题,这些都涉及我国的农业产业安全,关键在于怎么加强我国在这些方面的能力。我们在农业的技术、资金、市场渠道、管理方法上都相对落后,安全隐患也就比较突出。为此必须从政策层面来考虑农业素质和能力的提升。

第三是还要采取一些管理的办法。包括充分利用世界贸易组织规则,以科学的方法确定安全边界,在进口量增大并威胁到本国农业产业的安全时,采取适当的贸易保护手段。

第四个是我们现在采取的是开放的政策。门打开了关不上,这种情况下,不能总考虑威胁,还得考虑如何利用外来资源。要通过外来资源提升我们的产业控制能力和产品竞争能力。

郝晋珉 (中国农业大学资源与环境学院教授):

农业产业安全的界定需要从农业功能出发

我也觉得需要界定农业产业安全到底是什么。确定什么是安全,应先确定农业产业的功能到底是什么。首先是产品,包括粮食和其他的生物品;其次是养活了这么一批人,也就是就业;再次是提供资源环境;最后是对经济发展的作用。对国家经济发展的作用为什么排在最后,是因为农业产业对于整个 GDP的贡献是越来越弱,所以在国家层面上,从经济角度来说,农业产业是没有地位的,从这个角度谈安全是没有意义。因此,我觉得最关键的就是前三个,其实我们一谈安全就是粮食安全和食物安全。这本身是国家的事,不是农业产业自身的事,现在谈的这个安全,都没有从农业产业自身出发。农业产业自身的安全,我觉得最本质的东西应该从农业产业自身去考虑。这是我的第一个观点。

第二个,我们农业产业历来是基础产业,又被称为是弱质产业,我觉得最大的问题就是弱质产业。所谓弱质,不是因为资源占有缺乏。相反,仅从资源占有看,农业产业也是一种垄断产业,垄断了许多资源,比如耕地、空间、各种的生物资源,包括劳动力。然而,为何有这么多垄断的资源反而是弱质产业,归根结底是制度的安排问题。比如土地,是集体的土地,是农业产业的土地,但是集体却没有权利支配。最严格的耕地保护政策,其实只是对农业产业和农民的限制,而不是让他们从中受益。所以,谈农业的产业安全,最本质上的东西是没有从农业产业自身去考虑,作为制度安排,需要确立的是农业产业公平参与社会发展的权利。

叶敬忠 (中国农业大学人文与发展学院教授、副院长):

讨论农业产业安全需要避免误区

关于农业产业安全,我的观点是:第一,农业产业安全不等于农业安全,“产业”本身就是经济学的术语。要讨论的关键问题应该是农业的整体安全问题。第二,要明确是谁的安全,谁会因为不安全而哭,谁会因为不安全而笑。安全是个公共利益问题,而不应该是企业的问题。企业反而可能会因为不安全而获取更大利益。第三,关于安全的法律制度,很多问题不可能全部倚重法律来解决,因为立法者会有其立法倾向,立法倾向与产业安全的目标往往会产生分离。第四,关于农业与农业产业安全问题,还需要考虑谁是农民以及我们需要什么样的农业,这里涉及一个农业利益问题,例如资本对农业的控制以及资本所导致的安全与不安全问题。第五,关于数据政治学问题,就是指在什么时候发布什么数据,什么时候以什么方式发布数据,这个背后有重要的政治运作,农业是不是安全,不是靠数据说明问题的,关键是看你想相信哪个数据。第六,我们到底是要相信市场还是相信道德的问题,因为市场的自我调节功能就是逐利。在农业的安全问题上,需要从发展观角度来思考,在人类社会历史长河中,有各种各样的发展观,到底什么是我们最需要的发展观?我们需要从这个角度思考人类的发展和农业的发展。在发展模式上,应该以多元而不是一元观来看待发展问题或者安全问题。

二、中国的农业产业安全吗

刘登高 (中国大豆协会秘书长):

从国产大豆的处境看中国农业产业的安全

我今天要讲的题目是《从国产大豆的处境看中国农业产业的安全》,主要是从五个方面来说,一是农业产业安全的概念,二是农业产业安全的相关因素,三是农业产业安全的政府责任,四是大豆产业的教训,五是保障农业产业安全要靠自强。

(一)农业产业安全的概念

农业产业安全,是指在国际贸易放开的前提下,一国或产业能否保持国际竞争的地位和保持竞争力。能保持独立性即为安全,有优势即是安全,产业安全是一种态势,是经济安全的组成部分,是国家安全的基础。与粮食安全、食品安全不是一个概念。一谈到粮食安全就陷入一种供求平衡问题,但是这样就把产业安全的概念给扭曲了。我们讲产业安全问题实际上是就业问题,是经济的独立自主问题。农业产业安全的核心是就业安全、农民收入安全。

(二)产业安全因素

仅就国内农产品供求关系而言,是一个结构问题,而不是安全问题;农业产业安全是国际市场因素背景下的自身优势问题。中国是大豆的原产地,有 97%的品种资源,有 13亿人的市场,但进口量占世界 50%以上,从一个大豆的出口大国转而成为进口大国。我国的大豆在国际市场上没有优势,这就是不安全。现在中国的大豆需求量接近 6 000万吨,但是生产量只有 1 600万吨左右,需求量几倍于生产量,对大豆产业的安全性影响很大。影响产业安全的国际市场因素也比较复杂,包括出口国政府的干预政策,出口企业的市场份额,出口企业的竞争实力,出口企业的竞争战略等。就大豆而言,国际市场是影响国内市场安全的直接因素。

(三)政府的产业安全责任

维护农业产业安全,归根结底是政府的责任。这意味着政府要为本国的企业提供良好的发展环境,使其能公平地与其他国家的产业进行竞争。竞争的目的是要保护自己产业的独立性和优势。在这个问题上,认识的模糊导致了我们政策上、理论上的一些偏失。一种观点认为,进口农产品就是进口水,就是进口土地,就是进口我国短缺的农业资源。如果是这样,那么我们的农产品就都可以依赖进口了,我国国民的农产品消费要依赖别国能够提供的贸易量,也就没有产业安全可言了。其实,农业产业安全的实质是就业问题,经济发展问题,不是产品供求关系问题,不是市场份额问题。所以,维护农业产业安全,就是维护国民的消费安全,就是维护农民的就业权利,就是维护农民增加收入的权利,政府在维护产业安全中应当是首要的责任主体。

(四)大豆产业的教训

讨论到农业产业安全问题,大豆产业的变化给了我们很多教训,主要表现为:一是对大豆产业的地位和竞争优势认识不到位;二是缺乏对大豆产业保护的基本措施和机制;三是大豆的自身产业素质问题;四是大豆产业的贸易政策和科技政策在导向上不明确,没有立足于我国大豆的产业优势;五是大豆产业发展战略问题,发展战略不清晰,政策规定不具体,维护大豆产业安全的机制就不可能完善。

提高产业素质,就需要改变产业结构,提高组织化程度。举一个大豆合作社的例子,一个村 98户人,有 34户人出去打工了,剩下的 64户组织合作社,其中 17户将土地留在本村转包,64户人种了 71户的土地。统一种子,统一化肥。种子每斤便宜 4角,化肥每袋便宜 5元,一亩地成本降低 27到 28元,亩 (1亩约等于 0.067公顷)产增加 15千克。遗憾的是,合作社打了 430吨很好的黄豆,由于没有仓库,在卖的时候,出现分歧,又分给各户。由于这个合作社能力太差,只能帮助组织生产,降低成本,提高产量,不能组织进入市场。另一方面,从大豆加工看,主产区的加工企业萎缩停产,大豆的整个产业链条过于脆弱。

(五)维护产业安全需要依赖于产业自我发展能力的提升

产业安全靠自强,要从就业安全、经济安全、国家安全、食品安全来看待产业安全。不是简单的市场供求问题,不是产量多了就安全了,产量少了就不安全。我们有 97%的种质资源,我国野生大豆的高蛋白含量达到 57%,有的到 59%。抓住了大豆育种,就抓住了大豆产业的制高点。在大豆产业发展过程中,提高产业组织化水平非常必要。从实践看,组织农民成立大豆专业合作社是非常有效的。最后,我认为保障产业安全要发挥产业的自身作用,通过合作社、企业联合或联盟以及行业性协会,提升大豆产业从业者在国家政策和国际贸易中的话语权。

王俊勋 (农业部畜牧业司副巡视员):

奶业产业前景与政府职责

我想谈谈奶业的产业安全问题。我给大家一些基本数据。2009年,全球奶粉总产量大概是在785万吨,我国是 125万吨,所以我国奶粉占世界总量的约 15.9%。那么全球奶粉总贸易量是 263万吨。其中脱脂奶粉 110万吨,全脂奶粉 153万吨。我国进口的主要是全脂奶粉。今年我国奶粉的进口量,大概可以接近 35万吨左右,约占全球贸易量的 13%。我国今年奶粉的产量大概也在125万吨上下,进口量占到同类产量的 28%。我国现有乳品加工企业是 1 100家,这其中有 340家从事奶粉加工。

今年奶粉进口量突增了正常量的 2倍多,进口量的变化从客观来讲有以下几个原因:一是市场需求很大,和五年前相比,牛奶作为食品成为普通居民消费品,而且我国每年新生儿 2 100多万,老年人有 1.67亿,增加了对奶粉的需求。第二是金融危机后,整个国际市场奶粉价格比较低,2009年奶粉的到岸价也就 1 500美金左右,较低的国际市场价格在一定程度上刺激了奶粉进口。第三是国产奶粉在“三鹿事件”后,问题奶粉的影响尚未消除,打击了消费者对国产奶粉的信心,也导致了进口急剧上升。第四是从我国的奶粉生产能力看,竞争力不强,其因素也比较复杂,包括区域不平衡的问题,黄河以北地区奶业发展快,生产量大;南方地区人口相对密集,消费量大,像南方一个省的奶牛饲养量还不及黑龙江一个县,比如江西全省的奶牛饲养量不到 5万头,而北方一个县可以达到 20万头;其次是在饲养方式上,集约化、放牧、小规模养殖户都有,生产成本较高。三鹿事件和异常气候导致国产生鲜乳供应不足。除以上原因外,进口量加大,对我国奶业带来的冲击加大,也有饲养方式落后、政策目标模糊以及制度和体制缺陷等原因。

就奶业产业而言,让人担忧的问题是多方面的。一是进口量增加,牛奶价格就会下降,奶农生产的奶卖不出去,养殖户利益会受到损害;二是如果市场供应量减少,奶的价格高了,会超过普通消费者的承受能力,更为严重的是,随着奶价提高,质量安全的风险会加大。奶牛饲养需要至少 3年的周期,国际市场奶粉的价格是有周期性的,价格低时大量进口,导致养殖户倒奶、杀牛,不仅奶农的收入会受到严重损害,当供应量短缺时不可能很快通过加大饲养量满足供给,进而威胁到消费者的消费安全。从整体上看,我国奶牛养殖与乳品加工是相互脱节的,不能形成统一的利益联结机制,产业环节间缺乏衔接。对企业而言,只是选择价格最低廉的原料;对养殖户而言,只有通过销售生鲜乳维持收入,于是价格高了我获利,价格低了我兑水。所以,从根本上说,奶业产业安全问题的解决需要理顺加工企业与奶农的利益关系,需要理顺各有关行政管理部门之间的职权。

张延秋 (农业部农药检定所所长):

政府对生产资料的保障责任

在农业产业安全领域里,要考虑生产资料的安全。农业主要是粮食生产,粮食生产的关键是农业生产资料。对于生产资料的安全,讨论得比较多的是产业竞争力的问题,但是我认为就农药、种子而言,从安全角度上讲,应该是国家宏观调控能力的问题,而非竞争力的问题。因为安全要保障供应,充足供应是政府的责任,所以政府应该从法律上、政策上,一个是保障技术不被垄断,二是保障市场不被垄断,三是价格不被垄断。所以,农业生产资料产业安全的核心应该是反垄断的问题。农药、种子不被垄断,就需要国家在评价、鉴定、登记、管理上,有一套体系,既是安全评价,也是将来反垄断的基本数据。

三、如何确保农业产业安全

李平 (美国华盛顿州立大学农村问题研究所北京代表处代表):

农业产业安全的核心是资源配置问题

我理解,农业产业安全涉及三个问题:一是资源能否养活自己,二是资源配置能否养活自己,三是决定资源配置的制度能否养活自己。

从这三个方面出发,考虑中国的资源能否养活自己,可以有三种方式:第一,完全依靠自身;第二,自身为主外部进口为辅;第三,外部进口为主自身为辅。对于这三种模式,中国只能立足于第二种模式。关键在于,中国的现有资源是否可以实现第二种模式,即关于资源能否养活自己的问题。数据表明:今年粮食总产达到 1.18亿吨,我国现有 13亿人口,大家没觉得粮食要依赖进口。然而中国在 2030年时,会达到人口峰值 15亿人。新增的 2亿张嘴要吃饭,能否依赖外援?解决矛盾的关键在于调整中国资源内部配置。现在 18亿亩耕地的红线不能变,16.5亿亩的播种面积,要满足未来 2亿新增人口吃饭问题的话,耕地资源配置也许要超过 18亿亩,或者单产大幅提高。与之相对的其他产业发展,人均收入的增加,非农占用土地,占用资源的需求也同样增加,这是一个互相竞争资源配置的模式。所以,解决农业的产业安全问题,需要一整套更严格的制度来保证资源配置。

朱启臻 (中国农业大学农民问题研究所所长):

影响农业产业安全的长远因素是农业劳动力

农业产业安全的问题,说到底是供给问题,是生产环节的问题。我最近做的课题是关于农业劳动力问题的研究。根据调查,从事农业劳动的人平均年龄是 57岁,最大是 84岁。57岁的劳动力种地,是靠对土地的感情,维持土地不荒。从经营农业的方式上看,第一是撂荒,有一个案例,说重庆一个返乡创业的农民工,使 500亩荒地变成了良田,可以看出到底有多少土地荒芜着。我们在仁寿县入户调查时,第一户的 7亩地荒了 5亩;第二是粗放经营,只管种和收,甚至有的地方只种不收,只为获得国家补贴,当然这是个别现象,大部分人的观念就是够吃就行。

农业产业安全必须注重农业发展的可持续性。工商资本进入农业存在着诸多问题:第一,目的不纯,动机丑陋;第二,打着农业的名义从事其他产业,如利用政府支持的土地建别墅。上海有一个百亩农场,就是俩垂钓水塘,其他的都是娱乐设施。江苏一企业占用 500亩地,题目叫“轻轻松松种地,快快乐乐赚钱”,政府为企业协调种子,租土地,提供补贴资金,企业盈利的一半来自于政府。工商资本经营农业,有明显的短期逐利倾向,不能促进农业的可持续发展。

徐旭初 (浙江大学教授):

产业组织构建对农业产业安全的保障

农业产业安全问题我认为包括三个结构性要素:一是它是否具有不可替代性或者不可或缺性;第二,既然是产业安全,那么它一定是产业体系,那么整个体系当中,不可能每个环节都是至关重要的,所以要研究确定产业关键点和关键环节,不同产业关键点不同,有的说加工企业重要,有的说是生产者重要,其实不同的产业我想也不太一样,所以第二个结构性要素就是关键环节问题;第三就是底线问题,既然要讲安全,那总要有底线,过了这个底线,那就不安全了。我是研究产业组织的,我觉得重要的就是产业组织的构建问题。生产者同盟的形成是保障农业产业安全必不可少的要素。

王秀清 (中国农业大学经济管理学院教授):

保障农业产业安全须整合产业组织形式

关于农业产业安全的需要,应当从两个角度看,一个是农业本身的功能。农业的首要功能是保障粮食安全,当然也包括质量安全。第二个功能是保护生态环境。第三是农业的多样性功能。从农业的功能出发考虑产业安全,包括供给上的数量和质量安全,包括生态环境安全,包括资源、市场、体制和技术安全等。

另一个角度是农业的产业组织形式,从现实看这个问题可能是最重要的。农业作为产业的安全问题,由于资源有限,需求增长很快,必须依靠国际市场,所以应该站在国际化的背景看,也就是参与到国际农业再分工中来形成自己的安全。农业产业安全问题需要从具体产品上进行评价和讨论,即需要区分出基本口粮、其他必需农产品和一般农产品等分别确定安全界限,而不能笼统地将农业产业安全泛化为农业安全。农业产业安全取决于农产品的供给能力。从这个角度来讲,农业产业组织体系确实存在很多问题,从农民的生产到农产品的加工,各产业链条间缺乏有效配合;各个环节上规模狭小,缺乏竞争力,也缺乏横向联合。坚守粮食安全是没问题的,关键是从产业组织形式上把握住关键环节,如种子的研发能力,进出口控制能力等。

从制度与法律层面上看,保障农业产业安全需要设置几个门槛,第一个门槛是产业投资目录;第二个门槛是通过反垄断调解利益关系,包括对兼并重组的审批;第三个门槛是对并购后滥用市场支配地位和合谋问题的控制。

李生 (农业部政法司巡视员):

制度建设对产业安全的影响

我有两点感受:一是农业产业安全应从长计议,做战略思考。我之所以提出这个问题,是因为自加入WTO之后,时常看到产业受损害的报道或者研究材料,但是总体上看注重表面问题的多,从长计议的少,论据不充分,缺乏说服力,所以需要战略思考。战略思考就是把农业作为一个整体,要分类、分品种、分领域,通过系统研究,在资源、就业、竞争方面论证优势和劣势,明确保护对象和保护范围,应该出一个一揽子的长期规划,而不是泛泛地讲保护产业安全。

第二是既要重视制度建设,也要重视操作技巧。国外在外商投资方面,一方面有立法,二是安全审查。立法是要建立安全的边界,建立一种审查机制,通过机制,赋予某些机构或者专门委员会以决策权,通过限制外资保护本国的农业产业安全。就我国而言,已经有了一些制度建设或者说立法安排,如涉及种子安全,我国有《种子法》,《种子法》规定了相应的种子生产许可证和种子经营许可证制度。要保障农业产业安全,现在看是不同部门观点不一致、不同生产经营主体的利益不一致,对是否需要进行安全保护意见不统一。从政府的农业产业安全维护看,缺乏科学的决策机制。我们的产业保护要和改革开放吻合。机制的建立需要通过权威机构对产业安全现状的系统研究,提出产业保护目标,在此基础上统一认识,在目标明确的条件下提高保护产业安全的操作技巧。

苑鹏 (中国社会科学院农村发展研究所研究员):

保障农业产业安全需要体系化的制度建构

我想强调一下,农业产业安全是一个过程,应为动态概念,和城市化、工业化进程以及我们中国的国际地位应该是连在一起的。我想到四个方面:

一是政治法律环境,就是制度环境,包括行政管理体制的改革。从实践看,中央和地方之间在农业发展政策上的协调是保障农业产业安全的重要因素。

第二就是产业体系,从生产者体系看,农户组织化程度影响着产业安全。农业支持体系中也有很多问题需要探讨。

第三个层面就是国际环境,在我们刚召开的粮食安全研讨会上,认为粮食安全至少包括资源、贸易、法律法规、产业布局、产业组织、科技支撑等方面的安全因素。

最后,产业安全不仅是能力问题,还是社会稳定问题。农业的产业安全要考虑它对于相关利益群体的影响,生产者、消费者、加工企业、中央和地方政府等各种利益的平衡是保障农业产业安全的重要方面。

我补充一点,我为什么欣赏大鹏不用农业安全,而用农业产业安全?农业产业安全强调的是一个体系。原来我们讲农业安全都是在关注农业生产领域的安全,而农业产业安全的概念强调对产业整个链条的关注,从种子、农药、化肥等农业投入品,到农业生产过程,然后到农业等加工、储藏、运输、销售,到政府的政策体系和公共部门,需要从这个体系上反思安全问题。另一方面,我认为不能把市场与道德对立起来,逐利过程中存在一次性博弈和多次博弈,多次博弈的结果是要遵守道德的。美国商业协会做过一个调查,问消费者三个问题,买产品的时候你更相信公司?还是相信合作社?还是两个都相信?统计结果显示选公司的是 47%,选合作社的是 77%,是合作社比公司更道德吗?我觉得不是的。今天大家都讲了,就是因为土地的不可迁移性,合作社的产品一旦出了问题,这块地就再也别想生产这个东西了,只有破产;如果是公司,从全国买原料,产品出了问题,可以在其他地方再重新注册公司。在成熟的市场经济体系中,有多次博弈的话,就必须遵守道德。农业产业安全问题仅从产业经济学或者社会学的角度研究,犹如盲人摸象,尽管是真实的,但不是全貌。

杨东霞 (农业部管理干部学院教授):

规则的制订对农业产业安全的重要性

我们一直在关注农业产业安全问题。产业安全的概念是相对的,农业部门对安全的理解更多是对产业的控制力。以种子为例,国内 8 000多家种子企业,没有一家市场份额能够达到市场总量的 5%,与国外的种子企业相比存在着现实差距,这种差距显然不能片面理解为是制度上的缺陷。对农民来说,即使国外的种子价格高也愿意买,尽管投入的成本比较高,但获得的收益更高。种业涉及粮食安全问题,国家需要考虑控制力,但从经营者和种子使用者的角度看,考虑到是当前的利益而不是控制力。问题的核心是我国在种业上的研发能力不够。

关于农业的产业安全,涉及到产业指导目录,在操作层面来说,这是可以具体化的。从产业政策的角度看,产业部门更应提出需要特殊保护的具体产业。国外的安全审查制度比较健全,如美国成立产业安全委员会,有明确的审查标准。关于外资进入的问题,需要辩证地看,引进外资,可能会形成对国内同类产品或者产业的冲击,但同时对我国的新品种研发和企业的管理水平也会有促进。关于农业产业的反垄断的问题,法律对农业产业有除外规定,但总体看规定比较原则,在反垄断的审查方面,需要相关部门制定具体规则。

任大鹏 (中国农业大学农业与农村法制研究中心主任):

关于农业产业安全的几点共识

通过一天的讨论,我认为在以下几个方面大家是有共识的:

第一,农业产业安全问题很值得重视,不仅是完善政策积极应对安全问题,更为重要的是,需要从经济学、社会学、法学、资源环境学等不同学科进行系统研究,需要构建农业产业安全的评价体系,为重要农产品的安全性评估提供科学依据。

第二,农业产业安全不仅仅是市场份额问题,更重要的是需要从产业控制力、农民就业和收入保障的角度去认识。

第三,保障农业产业安全,需要从资源安全、产品供给安全、技术安全以及制度安全等多元视角去理解。

第四,农业产业安全问题涉及到政府、企业、农民、消费者等各类主体的不同利益,利益目标的不同,决定着在农业产业安全价值取向上的差异,为此需要通过法律制度构建利益平衡的框架和机制。

第五,关于外资进入农业以及工商资本进入农业的问题,需要辩证认识,既要考虑到对我国农产品竞争力提升和农民收入增长的积极作用,也要防范因此而产生的农业控制力的降低,对由此产生的复杂的利益关系也需要依法协调。

(录音整理:杜文骄、李存、胡明宝)

(责任编辑:连丽霞)