城乡一体化建设与农民土地发展权保护

于华江 杨 飞

城乡一体化建设与农民土地发展权保护

于华江 杨 飞

当前,土地问题是我国城乡一体化面临的核心问题和首要问题,对农民土地发展权益的保护是土地问题的重中之重。农民土地发展权益包括两个层次:一是土地现存价值、失地补偿利益;二是土地开发经营增值利益。我国城乡一体化农民土地发展权益保护存在制度性缺失,总结实践经验,完善制度建设,是进一步深入推进城乡一体化建设的重要任务。

土地发展权;城乡一体化;财产权益

随着我国城市化进程的推进,城市人口大量增加,导致城市急剧向外扩张。城市向外扩张,致使土地使用性质改变,一方面给城市周边的土地,特别是耕地保护带来巨大压力,另一方面也给农民土地权益保护带来了难题。土地问题是城乡一体化建设中的关键问题,在我国当前土地制度及政策实施的过程中,侵害农民土地权益的事件时有发生,严重影响了我国城乡一体化建设及和谐社会构建的进程。究其根源,在于制度层面我国农民土地发展权的缺失。在城乡统筹建设的新形势下,改革及完善现行的土地权利制度,创新农地征收补偿及增值收益分配机制,对于切实保护农民的土地权益,推进我国城乡一体化建设的健康发展,具有深远的现实意义。

一、土地发展权制度的内容

(一)英美土地发展权制度

土地发展权(land development right)是英美法系国家一项重要的地权概念,是其土地制度的重要组成部分。在英美法系,土地发展权是一项可与土地所有权分割而单独处分的土地财产权利,其基本含义是指农用土地因改变使用性质而获得的发展土地的权利。土地发展权制度的创设,旨在保护城市化进程中的农地及自然资源,保护生态环境和社会公共利益。英美两国以其国家土地所有制的特点及不同的价值理念出发,建构起土地发展权制度。

美国从土地私有制出发,确定土地发展权归土地所有者拥有。土地发展权的流转主要通过两种制度运行:一是土地发展权移转;二是土地发展权征购。

土地发展权移转,是指由土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权转让给受让人,受让人支付相应对价后取得土地发展权,对土地进行额外开发,获得更多的开发利润。土地发展权移转主要通过三项制度进行运作:第一,划定土地发展权移转区。具体而言,由政府划定土地发展权转让区和受让区,规定转让区的土地所有者有权选择是否进行土地发展权转移;或者按照土地利用原规划使用土地,不转让土地发展权;或者转让土地发展权,获得相应的经济补偿。第二,确定土地发展权价值。划定土地发展权转让区和受让区后,由政府根据土地发展权转换成土地发展权受让区一定建筑密度的通用计算公式来确定土地发展权的价值。第三,建立土地发展权移转专门机构。美国不少地方设立土地发展权移转银行,在土地发展权移转市场中专门从事土地发展权购买、持有、出售活动,起着建立和稳定土地发展权转移市场的作用。

土地发展权征购,是在地方政府层面,由美国各州地方政府主要用公共资金出资,从土地所有者手中购买土地发展权,从而将该土地发展权掌握在政府手里。土地发展权征购首先由土地所有者提出申请,然后由当地政府农业 (资源)保护委员会进行审查,并对拟出售土地发展权进行综合评估,通过基本计算公式,同时允许土地所有者进行谈判,以确定土地发展权征购价格,此后再进行转让签约及相关的备案监督工作。

英国的土地也是私人所有,但土地发展权归国家所有,农地拥有者只能在保持土地原用途的前提下进行各项活动。土地发展权流转有两种制度:一是农地所有者根据国家的土地用途管制,不能随意改变土地用途,如需改变,则必须向国家购买土地发展权,即从政府手中购买土地发展权自己开发建设,或者将农地所有权出售给开发商;二是政府向农地所有者征得土地的所有权,由政府对土地进行开发处置。

从英美土地发展权制度来看,英国的土地发展权归属于国家,在制度设计上更强调法律的公平价值,注重防止因土地所有的差异而产生的不公平。而美国的土地发展权归属于土地所有者,在制度设计上更强调法律的效率价值,注重通过市场机制实现土地发展权流转中的农地所有者权益及土地资源的有效保护。

(二)我国土地发展权的性质及归属

我国立法尚未明确地界定土地发展权,但学者们普遍认为,土地发展权的基本内涵是指土地在利用上进行再发展的权利,即土地所有权人或土地使用权人通过改变土地现有用途或者提高土地利用程度获取土地发展收益的权利。其在性质上是一种“可与土地所有权分离的独立财产权”[1],既可以由土地所有者统一进行支配,也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。其客体并非独立的物,而是土地开发利用所产生的发展性利益。[2]

笔者认为,在我国,农民土地发展权在性质上是一种财产权利,它源于农民集体土地所有权和使用权,同时又与国家的土地用途管制相关联。从农地所有权和使用权角度而言,按土地用途改变的不同阶段,我们可以将农民土地发展权利划分为两个层次。第一个层次的土地发展权利,是指在土地征收征用阶段,因土地的所有权及使用权性质的变更而产生的财产权利,着眼于保护土地的现存价值及失地农民的补偿利益;第二个层次的土地发展权利,是指在土地征收征用后因对土地进行开发利用和集约改造而产生的财产权益,着眼于保护土地因用途改变而产生的增值利益。从国家的土地用途管制来看,土地用途改变而产生的增值利益具有社会公共利益的属性。

权利的归属直接关系到权益的获取。[3]土地发展权的归属是土地发展权益分配的重要标准和依据。关于土地发展权益的归属,当前国内学术界主要有以下三种观点:

第一种观点认为,土地发展权归属国家所有。持这一观点的学者主要以英国模式为参照,主张农村土地发展权及其收益应该归国家所有。该观点的理论基础主要是“涨价归公”。认为由于土地利用性质发生变化而产生的土地增值利益是城市建设投资的外溢[4],该利益是因政府的社会性公共投资产生的[5],因此,农村土地发展权应归国家,土地开发者必须向国家购买发展权,才能进行土地开发。

第二种观点认为,土地发展权归属土地所有者。持这一观点的学者主要以美国模式为参照,认为农村土地发展权及其收益应该归属土地所有者。在美国模式下,土地发展权具有可自由交易的市场属性,通过土地发展权移转,让得到土地发展权的人通过市场向被限制发展权的人购买发展权。[6]若土地发展权归属国家,会出现利益分配问题,无疑会增加政府的管理成本及交易成本。[7]

第三种观点认为,发展权应该由国家和农地所有者共享。该观点根据对发展权的界定和发展权价值构成把发展权分为基本发展权和实体发展权。国家拥有农地的基本发展权,根据城市总体规划和土地利用总体规划,在规划建设区内,对不允许进行土地用途改变的现状农地设定基本发展权;农民集体经济组织拥有实体发展权,他们作为原土地所有者有权利分享农地发展权收益,从而实现其因土地征用而获得较多补偿的权利。[8]

笔者认为,一个合理而健全的土地发展权制度,应该体现社会整体利益,国家利益和社会成员个体利益应合理配置。当城乡一体化建设使得农民土地在用途和利用方式上发生变革后产生的土地收益,既不能完全地被原土地所有者和使用者——农民集体及农民享有,也不能完全由征地者所享有,而应当在国家、集体经济组织和农民之间进行合理分配。一方面要保护原土地所有者和使用者——农民集体及农民的土地权益;另一方面要保护土地资源、生态环境等社会公共利益。我国城乡一体化下的农村土地发展权归属应当从我国国情出发,同时综合借鉴英法及美国模式,确定农村土地发展权应归属于国家、农民集体和农民共同所有。首先,从国家来看,农村土地是一国为确保粮食安全,实行土地用途管制的重要内容。改变土地用途是一国因社会经济发展而产生的需要,其发展权益在很大程度上是因国家社会性公共投资产生的收益,因此,国家应当享有宏观层面的土地发展规划权,对土地发展进行区域规划;其次,从农村土地集体所有权及农民使用权来看,土地发展权应归属于农村土地所有者及使用者所有。当国家或是开发商等其他主体想要开发农村土地时,必须首先通过支付合理的对价购买土地发展权,这样,才能有利于农民土地财产权得到更为全面地保护,也有利于土地资源巨大增值利益的合理而有效的分配,才能有效地解决我国目前公权力对农民土地财产私权进行侵犯的问题,真正地保护农民基于土地的生产权、生存权和发展权。

农民土地发展权是农民的土地财产权益的重要内容,土地是绝大多数农民的主要财产形式,具有其他财产所不可替代的生产、生存及社会保障功能。我国的城乡一体化建设,不应当是让农民在永久失去土地的同时而无缘土地发展权益的获取。因此,保护农民的土地发展权益,其实质在于对人类社会土地资源收益进行合理的配置。从法律的视角而言,一方面,通过土地发展权的设置,当农地因城乡一体化建设需要改变土地用途时,土地经营者必须以合理的对价及正当程序取得土地发展权,以此保护土地资源,遏制土地滥用;另一方面,通过土地发展权的流转机制来平衡各相关主体的利益,让广大农民能够分享土地增值性财产收益,推进城乡一体化建设的和谐进程。

二、我国农民土地发展权保护的制度性缺失

(一)土地发展权主体不明确——农村集体土地主体虚位

在法律关系中,权利义务的分配或约定都是围绕着主体展开的,清晰的法律关系主体有助于权利的保护。从制度上解决当前农村集体土地主体模糊和虚位的问题,使土地发展权的主体得以明确,是保护农民土地发展权益的前提。

我国土地依法实行严格的公有制,城市土地属于国家所有,农村和城市郊区土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。但法律对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则的规定并不明确,对“农民集体”我国《宪法》只是笼统地提及,对此概念的内涵及范围缺乏明确的界定;《土地管理法》从集体土地所有权代表人的角度,将村集体经济组织、村民委员会、农村经济组织、村民小组或乡 (镇)农村集体经济组织等列举为农村土地的经营管理者;《农村土地承包法》从土地承包执行人的角度将村集体经济组织、村民委员会、农村经济组织、村民小组等规定为农民集体土地的发包人。法律制度层面规定的混乱,导致集体土地主体的虚位,农村土地所有者、权利人主体不明确,农民与“农村集体”的关系模糊,使得农民对于土地的利益需求不能得到有效表达,农民基于土地而获得的财产权益不能得到法律制度的有力保障。特别是在土地征用过程中,由于缺乏真正的农村集体土地所有权主体,一方面是农民作为真正的土地所有者的权益得不到维护;另一方面是其他利益相关主体乘机利用土地征用大发其财,以致不合理征用有增无减,造成土地资源大量流失。因此,要解决好城乡一体化进程中农民土地发展权益的保护,首要前提应当是从法律上明确农村集体土地的所有权主体和农民作为土地权利人的主体身份。

(二)补偿性土地权利实现制度不合理——土地征收补偿费用偏低

在城乡一体化建设中,城乡土地的重新规划和利用占据着重要的地位,而政府代表公共利益征收土地是其中的第一步。在征地的过程中如何确定农民土地财产权的对价事关农民的生存权和发展权。然而我国目前的征收补偿费并不包括土地发展权的对价,目标仅在于确保被征地农民原有的生活水平不降低,这是非常不合理的。改革开放以来通过低价征收农民土地,至少使农民蒙受 2万亿元损失。[9]近年来随着城乡一体化建设的进一步深入,征地补偿费用偏低的现实引发了诸多的问题。

我国《土地管理法》第 47条规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的 6～10倍,安置补助费为该耕地被征收前三年平均产值的 4～6倍。土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的 30倍。现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法,都是以政府为主导来确定补偿的具体标准,这些补偿标准往往是不合理的。作为永久丧失土地的代价,一般只给予被征地农民征地补偿费每亩①1亩约等于 0.067公顷。2万元～3万元的补偿,经济发达地区为每亩 3万元～5万元。[10]由此可见,当前法律政策下,土地征收补偿的标准是偏低的,补偿标准的制定未充分考虑土地的现存价值及部分可预见的增值价值,未兼顾土地对农民的生存保障价值,更没有给被征地农民切实的土地定价参与权。征地补偿标准的不合理使得农民土地财产权益在征地阶段受损不可避免。

(三)增值性土地发展权实现制度缺失——土地增值利益难以分享

城乡一体化建设的核心任务是把城市和农村、城镇居民和农村居民作为一个整体统筹谋划并综合经营,改变长期形成的城乡二元经济结构,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。因此,对于农村土地而言,征收是其整体规划的第一步,接下来便是最重要的土地再规划、再改造,实现其真正意义上的增值利益的过程,即增值性土地发展权利益的实现过程。但目前各地的情况是农民的土地收益往往止步于少得可怜的一次性永久的征地补偿费,征完地后就被彻底地排斥在土地经营之外,完全独立地开始“无地生活”;原来土地上包括出让金在内的各种形式的增值利益都被相关的利益团体瓜分,农民土地发展权保护制度的缺失,导致农民土地财产权益整体受损。

(四)政府征地权不当行使,缺乏有效规制

由于我国城乡土地实行不同的所有制,现实中主要的问题是,在当前的法律制度下,农民土地发展权益遭受着多方面的侵害,包括国家在内的不同主体在城乡一体化土地开发建设中,不同程度地侵犯农民的土地发展权益。权益受损背后的原因是多方面的,总体而言,从农民和政府这两个不同利益主体的角度来分析,政府一方动用的是强大的行政权,“依法”征地,而农民一方只能是无条件接受,没有进行协商谈判的利益表达机制。我国《土地管理法》和《农村土地承包法》所确认的集体土地所有权和农民的土地承包经营权无法与政府征地权相对抗。[11]双方的强弱对比关系十分明显。

美国经济学家查尔斯袄尔夫认为:“作为一个独立的组织,任何一个政府机构和其他所有的组织一样都有其自身的利益,他们所追求的目标与公众的目标并不完全一致,往往以追求自身利益最大化为目标。”[12]在中央政策的大力推动下,我国地方政府在推进城乡一体化,对非农建设用地等土地的改造和利用的积极性普遍很高,土地征收改造背后巨额的增值利益和回报是政府积极行动的强大利益动力。政府的出发点和关注点自然地放在其自身的利益之上,不同程度地忽视农民的利益需求。

我国相关法律规定,中国县级以上各级政府都拥有法定的征地权利,实际上就等于拥有农民土地的终极处分权。这一权力的行使几乎不受任何阻碍,也没有什么制衡,任何农民或农村集体组织都无法抗拒、不能争辩。[12]不少地方政府为了创造政绩,打着“公共利益”的旗号,频频动用征地权,利用土地差价搞地方城市建设,忽视了农民利益的保护。地方政府通过国家征用土地的手段,经履行法定的审批手续后,将农村集体土地转为建设用地,然后采用市场化运作的方式进行出让。随着土地价值剧增,政府通过征地补偿费和出让金之间的“剪刀差”[13],就很轻松地从农民手中拿走了一笔巨额资金,并将此转为地方财政供其支配。由于缺乏对政府征地权的制度性规制,基于各级政府自身各种利益驱动,侵占农民土地成为了当前很多地方政府获取利益和政绩的重要手段。

(五)农民利益表达权利及其实现机制不完善

首先,就农民利益表达权利缺失的角度而言,在城乡一体化的土地规划利用过程中,农民没有切实地享有知情权、决策权、参与权、建议权和监督权等。在具体的征地过程中,有些地方政府不进行事先公告,先征地后办手续、不及时给付征地补偿款甚至截留和挪用征地补偿款等一些侵害被征地农民合法权益的现象时有发生。从“茶杯门”、“母老虎门”、“毁麦门”到“土炮门”,[14]因征地程序不完善、补偿不到位造成的征地伤农事件屡屡进入公众视野,给社会的稳定局面造成隐患。

其次,就农民利益表达机制不完善的角度而言,在城乡一体化土地问题上,农民包括决策权、参与权在内的各项权利实现的程序、手段和方式方法的法律规定尚不完善,使得农民利益难以有效表达。一方面,被征地农民在同政府发生争议后,没有公开、透明的可以诉诸法律的救济途径,导致近年来由于土地征用和拆迁等一些问题而引起的农民上访事件屡见不鲜;另一方面,相关部门在征地工作中没有健全的监督问责机制,没有明确的违规处罚细则和后果,导致地方政府在执行国家土地法律及政策上往往有令不行,有禁不止,对农民利益表达权的行使造成障碍。

三、农民土地发展权制度完善——以各地实践经验为视角

全面保护农民之“财富之母”的土地财产权益已成为了城乡一体化建设中一道必须解决的权益保障难题。中国的城乡一体化是一个前所未有的事业,总结实践经验、完善制度建设,建立一个公平的利益分享机制,合理分配城乡一体化过程中的土地发展权益,是推进我国城乡一体化建设的重要任务。

(一)开展土地确权登记,促进土地产权交易

农民土地发展权益保护的前提是让其拥有完整的土地发展权法律地位,通过法律政策的完善,明确其在集体土地中的主体地位有利于维护农民在城乡一体化建设中的土地财产权益。在这个方面,成都市作为城乡一体化的首批试点,对土地产权制度进行改革,在土地确权及促进产权交易问题上走在了全国的前列。

2008年 1月 1日,成都市委、市政府下发当年“一号文件”,以“还权富农”为目的启动以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革。核心主要有两个:一是落实农民的财产权益,为农民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证。在成都,经调整、公示和政府部门认定,农民拿到了多个权证,包括集体土地所有证、集体建设用地使用证、农村土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证、房屋共有权证、耕地保护合同 (以及耕地保护基金发放卡)、集体经济合作社的股权证等。[16]这些权证,以法律文本的形式,明确了农民的财产权利,构成了土地产权流转的基础。二是建立市、县两级农村产权交易机构,使农民成为市场主体,平等地参与生产要素的自由流动。成都远郊的农民把通过土地整治新增的耕地指标转给近郊区作为“占补平衡”之用,他们就得到了平均每亩 2万元的收入;而“城乡建设用地增减挂钩”项目则带给腾出建设用地指标的农村每亩 15万元～20万元的收益。[15]土地产权交易促进了农村生产要素的流动,用市场之手,充分发挥市场配置资源的基础性作用。同时成都市还引入了农业担保、投资和保险机制,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。[16]这样一来,农村土地资源所存储的能量和效益就能在公开的流转市场上得到充分地释放。

笔者认为,成都的土地产权改革经验值得借鉴,对宅基地、承包地、房屋等开展登记确权颁证,发放统一的、具有法律效力的土地证书,做好规范化的确权工作,明确赋予农民土地以完整的物权,消除农民对土地归属的不安全感,为农民行使土地权利提供法律保障。在此基础上,将农民和土地一起引入一个公开、公正流转的产权交易市场,使土地资源市场化运作,充分保障农民自身对于土地产权的自主处置权和交易权,从而运用市场机制使农民获取的土地财产利益最大化,促进农民土地发展权益的实现。

(二)改革土地征收制度,保障农民补偿性土地发展权益

在城乡一体化建设的过程中,征地是其中的第一步也是最艰难的一步,政府和农民因所代表利益不同而导致争端和冲突频繁发生。保障农民征地过程中的合法权益是城乡一体化进程中必须解决的问题。

近年来,随着城乡一体化进程的不断推进,地方政府逐渐意识到保护农民土地权益的必要性,开始了探索保护农民土地权益的实践。典型经验是沿海地区对于征地补偿方式的改革,创设了“征地换社保”和“征地年薪制”等一些制度。

“征地换社保”是 20世纪 90年代中期上海浦东的有益探索。上海浦东对征地农民实行了以“经济补偿 +社会保障 +就业服务”为主要内容的政府不包就业的安置办法。由征地安置单位逐年按月为征地劳动力缴纳基本社会保险费,解决被征地的劳动力养老、医疗保障等后顾之忧;随后进一步完善这一政策,征地安置单位在征地安置时为征地劳动力一次性缴纳 15年的养老、医疗保险费,征地劳动力享受城镇居民同样的就业、培训政策。[17]此外,在规划体制、土地体制等方面,上海也进行了有益的探索。

“征地年薪制”是江苏昆山市的创造。2001年,该市出台了《关于调整征 (使)用土地补偿办法的意见》,开始实行“征地年薪制”,即征 (使)用集体土地,每年每亩按“责任田”300元、“自留地”600元、“口粮田”900元的基数发放到户,并且根据物价上涨指数每 3年上调一次。按此标准,目前,全市兑现土地补偿金 95.58亿元。该市还为农民办理了基本养老保险金,农民个人出资 40%(低保对象出资 10%),其余由市、镇两级财政用土地出让金补贴,全部进入专户,用于农民养老今保险。男女村民年满 60或 55岁时,每月可以领取 100元基本养老金,70岁以后可以每月领取130元。[18]

上述实践表明各地政府在征地补偿方式上改革的主要思路是将征地补偿费用与社会保障联系在一起。对此创新实践,笔者认为,一方面克服了因征地货币补偿方式单一而带来的补偿费用偏低的问题,另一方面,在很大程度上延续了土地的生存保障功能,解除了农民在失去土地后的后顾之忧,具有借鉴意义。

对于征地制度的改革主要可以从以下几个方面来进行完善:

1、引入公平的地价评估机制,提高征地补偿标准。如前文分析,征地补偿费用偏低是当前征地过程中最大的利益矛盾所在,应当建立起一个公平合理的补偿机制,使农民真正受益。我国目前的征地补偿仍然是按照土地前三年的平均产值来计算的,这样的计算方式过于的简单和粗糙;由于其在计算的过程中仅将注意力集中在土地产值这个因素上,而忽略了土地周边的环境、经济发展情况等一些“软实力”,从而导致根据年均产值而计算出的征地补偿费并不能全面客观地评估土地未来的经济发展潜力,这对于农民来说是不公平的。因此,应建立一个独立的地价评估机构,并构建一个全面的土地价值评估体系,充分考虑多方面的影响因素,特别要考虑土地的现存价值、增值价值以及社会保障价值,公平地确定征地补偿费用。

2、完善征地的程序,切实保障和实现农民的土地财产权益。征地过程中补偿费用偏低是其中最大的问题,要想从根本上解决此问题,还应当从程序上来保障。笔者认为征地关乎农民的生存大计,是农民切身利益最集中的体现,在整个征地的过程中,都应当充分地发挥农民的主体作用。

首先,加强农村集体经济组织建设,充分保障农民决策权、参与权的实现。应完善农村集体经济组织的组织机构和会议制度,调动农民的积极性,充分保障农民的参与权。基层政府应当积极鼓励农民直接参与村庄发展规划、方案设计、住房建设、产业发展之中,使农民积极行使自己的权利。及时地组织利益主体参与征地事项的听证和谈判,对相关的事项充分发表意见,并记录在案。最后的实质决策权也应当掌握在农民自己的手里,按照大多数人的意见做最后的决断。

其次,政府应当确保信息公开,充分保障农民的知情权和监督权。在征地报批前,基层政府要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知被征地农户。经批准的征地事项,除涉及国家保密规定等特殊情况外,县 (市)国土资源行政主管部门应在被征地所在村、组予以公告。基层政府要与农民保持信息畅通,随时向农民汇报征地项目实施的进展情况。出现新的问题应在第一时间与农民取得联系和沟通,听取农民的监督意见,

3、探索征地补偿方式的多种模式。如上文所述,目前各地正在积极地探索征地补偿方式的多样性,但对于江苏、浙江、广东等省正在推行给失地农民提供社保的做法,在现实的操作过程中出现了很多的问题。比如失地农民尤其是青壮年劳动者并不看重;另外按规定,失地农民的养老保险金必须由农民、村集体经济组织和政府共同出资负担,但由于政府到位资金严重不足,失地农民实际领取的是自己和集体交纳的个人账户的保费。[19]因此,对于“征地换社保”的做法出发点是好的,但操作中政府要积极地发挥职能,从当地实际出发,结合该地的经济发展水平,切实将相关的资金足额准时到位,保障农民权益。

(三)优化土地增值利益分享机制,实现农民增值性土地发展权益的动态保护

一般来说,土地增值收益主要来自于三个方面:其一是符合土地利用总体规划的土地因用途变更而产生的增值收益,例如农地转为非农用地以及非盈利性建设用地变为盈利性建设用地;其二是由于土地稀缺性,在不同时期,所有用途土地的整体增值;其三是在同一时期,某一区域由于社会经济状况发生变化,该区域所有用途地价均有所上升。[20]本文在此讨论的增值利益主要指其中的第一种。同样,对于土地增值利益的分享机制创新方面,各地也有多样的实践,2010年北京唐家岭地区拆迁改造的经验具有典型意义。

北京唐家岭的拆迁方案在土地性质不改变的基础上,按照“宅基地腾退置换、农民就近上楼、适度预留产业用地、积极发展集体经济”的改造原则进行土地改造。在 18.8万 m2的产业用地中,公租房将占到了 10万m2,这对城市低收入者和“蚁族”而言是一个好消息。[21]农村集体组织自主进行村庄改造,不但要让农民上楼,而且以村民入股的形式建设不同于目前公租房的新式廉租公寓,廉租公寓的产权和收益不归政府所有,而是归拆迁农民和村集体所有,同时廉租公寓申请的条件不限北京本地户籍,为原来租住村里的“蚁族”们继续提供了方便。新式廉租房建设有三种途径,第一种是在拆迁农民异地建设的安置房中开辟廉租区域,由农民自行出租;第二种是在异地建设安置房之外配建单独的廉租公寓,农民在拆迁时可按条件申请一定比例的自住房和廉租公寓;第三种是在唐家岭拆迁腾退的产业用地原址上兴建廉租公寓,产权归村集体,收益实施农民分红。[22]政府主要是从中建立限价机制,保证农民和廉租者的双重利益。

土地是农民的重要资产,具有重要的经济价值。补偿性土地发展权并不能全面地体现出土地因用途和利用方式变更而产生的巨大的经济效益。唐家岭模式通过村民入股的形式使得失地农民由农民身份向股民身份进行了转变,考虑了“后征地时代”农民的安置问题。以如何最大限度地发挥土地的后续价值,建立合理的利益分享机制作为切入点,对农民的土地发展权采用动态保护方式,让失地农民长期稳定地分享土地增值的收益。从这个角度而言,“唐家岭模式”在不同于往常的形式下盘活了农村宅基地土地资源,具有借鉴意义。笔者认为,对于土地增值利益分享机制的优化主要可以从以下两个方面来完善:

1、让农民直接参与土地后续开发经营,使其长期获益。在征地的过程中尽可能多地给农民以征地补偿费用,在创新征地补偿方式的同时,可以参考北京的“唐家岭”模式,让失地农民以土地入股的形式分享土地转用后的增值收益,或留一部分土地给村集体,结合当地的经济发展特色统一开发经营,共享增值收益。在对农村土地整理而有效增加耕地面积和提高土地利用效率的同时,可以充分地挖掘土地“后征地时代”潜力,让失地农民获得长期的收入来源,以求对城乡一体化建设中农民的土地发展权益的完整保障。

2、处理好政府与农民之间的利益冲突,建立公平的利益分享机制。在土地增值收益的分配问题上,政府和农民之间巨大的利益博弈是最突出,最显著的。由于失地农民在博弈中所处的弱势地位,他们无法真正参与分享“土地隐形溢出效应”,增值的部分主要被政府和土地现行的使用者获得。[23]因此,在城乡一体化土地问题上,保护农民作为弱势群体的土地发展权益,规范政府公权力的正当行使显得尤为重要。20世纪 90年代西方政府理论中的政府“善治”理论要求政府行为的合法性、透明性、责任性、回应性,[24]针对土地增值利益分配问题,政府必须考虑社会公共利益的最大化,应做出一定的让步,尊重农民的土地发展权的主体地位,让农民拥有自主的利益表达权和平等的话语权,并在法律层面上建立合理的利益分配体制,按照平等协商的办法,确定政府与农民之间利益的划分,防止行政权力过分膨胀,使农民真正分享到土地增值收益中的应得份额。

[1] 梁慧星.中国物权法研究.北京:法律出版社,1996:369

[2] 江平.中国土地立法研究 (修订 1版).北京:中国政法大学出版社,1999:386

[3] 田春雷.论我国征地制度改革中土地发展权的配置.河南省政法管理干部学院学报,2009(5)

[4] 苏志超.土地经济学术之开创与发展.台北:中国地政研究所印行,2000

[5] 胡兰玲.土地发展权论.河北法学,2002(2)

[6] 张萍香.关注征地过程中的土地发展权.山西财政税务专科学校学报,2009(6)

[7] 刘明明.论我国土地发展权制度的构建.安徽农业科学,2008(15)

[8] 余向克,李何超,邓良基.农村集体土地发展权及其补偿浅析.国土资源科技管理,2006(4)

[9] 陈锡文.关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题.经济社会体制比较,2001(5)

[10] 张云华.城镇化进程中要注重保护农民土地权益.经济体制改革,2010(5)

[11] 李扬.农民土地权益受损的体制原因探究.农村经济,2006(10)

[12] 杨振,牛叔文,常慧丽.城市边缘区失地农民利益保障问题分析.开发研究,2005(1)

[13] 闫仁辉.试析我国城市化进程中失地农民权益的保护.金卡工程 (经济与法),2010(5)

[14] 胡艺.征地拆迁程序不能在基层变道.(2010-07-26)[2010-11-10〗.http:∥www.china.com.cn/news/comment/2010-07/26/content_20574041.htm

[15] 杨健.“城乡一体化”提速有何路径.解放日报,2010-06-07

[16] 梁小琴.城乡统筹改革样本:成都推进城乡一体化调查报告.人民日报,2010-03-02

[17] 李一文.我国城乡一体化发展的实践模式及经验启示.兰州发展,2010(1)

[18] 肖宇宁.我国农民土地权益若干问题研究.华中师范大学硕士学位论文,2005(12)

[19] 谭峻.我国集体土地产权制度存在的问题及应对之策.农村经济,2010(4)

[20] 肖屹.失地农民权益受损与中国征地制度改革:基于产权视角的分析.南京农业大学博士学位论文,2008(6)

[21] 彭爱珍.以唐家岭模式“大庇天下寒士”.大众日报,2010-04-01

[22] 刘砥砺,梁琦.北京城乡结合部将为外地人建廉租房.北京青年报,2010-01-27

[23] 郭正涛,刘涛,付荣.耕地保护制度与失地农民补偿体系研究——基于博弈论视角的分析.广东技术师范学院学报.社会科学版,2009(3)

[24] 刘素英.政府管制与服务:权力与权利的张力.中国农业大学学报.社会科学版,2010(2)

Urban-rural Integration and Protection of Farmers’Farm land Development Rights

Yu Huajiang Yang Fei

In nowadays,land issues have come to be the core and pri maryproblem in the processof urban-rural integration in China.Among these issues,themost importantone is the protection of farmers’land development rights,which consists two levels:first,the compensation for the present value of the land;second,the economic interests in land development.Since farmers’farmland development rights have not yet been protected institutionally,it is important to summarize experience in the practice and further the related institutional construction in the future development of urban-rural integration.

Farmland development rights;Urban-rural integration;property right and interests

2011-02-28

于华江,中国农业大学人文与发展学院法律系教授,硕士生导师,邮编:100083;杨 飞,中国农业大学人文与发展学院法律系研究生。

(责任编辑:连丽霞)