对推进国防动员与应急管理体系衔接的思考

■ 深圳警备区司令员 钟志坚

国防动员与政府应急管理，是目前在我国并存运行的两种危机管理体系。前者侧重于应对战争及军事危机，后者侧重于应对公共突发事件及自然灾害。从多年实践来看，由于二者在组织领导、资源力量和根本目的上具有相似性，不可避免地带来了职能交叉、多头管理、资源分散等问题。因此，从维护国家安全和社会稳定需要的大局出发，从双赢的角度积极推进两大体系衔接，既有利于发挥政府在国防动员活动中的主体作用，推动国防动员建设科学发展，也有利于整合国家危机管理资源，在更高层次、更深程度、更广范围上实现应急应战一体化。两大体系的衔接，由于涉及编制体制方面的因素，具体运行中需要重点把握以下几点。

抓住地方行政体制改革契机，努力推进国防动员与应急管理在组织体系上的衔接。推进国防动员与应急管理体系衔接，首先必须改变两大体系分立的状况，抓住地方大部制改革契机，整合机构、融合职能、逐步推进。一是成立“军地一体”联合决策机构。目前，负责国防动员决策的国防动员委员会和负责处置突发事件决策的应急管理委员会，其组成人员均是党政军主要领导，人员不可避免要交叉任职。为精简机构，可考虑将两个机构予以合并，形成一个机构两副牌子的格局。从国防动员领导机构的编成编组、职能定位、指挥关系、职责任务等方面，尽快完善军地合成、集中统一、权威高效的领导体制。同时，严格区分平时与战时的工作目标、工作重点、工作方法等，避免平时与战时混淆与混乱，真正建立起具有应急与应战双重功能的组织指挥与协调机构。二是建立“平战一体”业务职能机构。组织计划、协调监督，是国防动员与应急管理机制中最为复杂的环节，没有责权并重的权威机构难当此任。为建立坚强有力的综合协调机构，可将国防动员委员会的综合办公室、人民防空办公室与应急办公室合并，组成“国防动员与应急管理局”或“危机管理局”，成为政府编制序列中独立的职能部门、“国防动员和应急管理委员会”或“危机管理委员会”的办事机构和《国防动员法》、《突发公共事件应对法》的具体执法单位。三是积极推进动员职责与危机管理职能社会化。从“应战”与“应急”的实际情况来看，需要党政各个系统以及社会团体共同担负动员与危机管理任务。因此，应在政府有关职能部门建立动员与应急管理专门工作机构，平时负责应急管理和本行业的动员建设，战时负责国防动员任务的落实。根据担负任务的轻重，采取专职或兼职的办法确定人员编成，对其职责做出具体规定，解决好政府有关部门在应急管理和国防动员建设中做什么、谁来做、怎么做的问题，切实将国防动员与应急管理纳入党政机关的“三定”（定职能、定机构、定编制）方案和具体业务工作之中，从而把动员与应急机构融入行政管理体系，从根本上解决合力抓落实的问题。

整合应急救援队伍，努力推进国防动员与应急管理在力量体系上的衔接。推进国防动员与应急管理体系衔接，必须抓住应急救援力量建设这个重点，整合队伍，融合联建。一是军地统建统管。着眼应急行动需要，以国防动员潜力为基础，以应战和应急预案为依据，以专门的救援队伍为龙头，以民兵预备役部队为骨干，坚持平战结合、专业对口、精干高效、灵活组建的原则，将国防动员和应急管理专业队伍统一编组、有机整合，建设规模适度、精干实用、应急应战一体的应急力量，做到同步规划、同步建设、相互兼容。二是整合应急资源。首先，整合信息资源，建立军地互联互通、信息共享的应急指挥自动化平台。将军队作战指挥通信网、国防动员应急平台、人防通信网等专用信息网络与政府应急平台有效连接，建立制式统一、军地兼容、横向互联、纵向贯通，集数据采集、信息传输、指挥控制、辅助决策和安全保密等功能于一体的信息平台。其次，整合物资储备资源，建立动员与应急一体的物资储备中心。在保证满足战时动员物资需求的前提下，将应急物资与动员物资联合储备。通过动员潜力调查，把分散在各个行业、系统的资源进行预编整合，提高储备的层次和技术含量。采取实物储备与能力储备相结合的方法，进行集约储备，提高储备的质量效益，为快速动员、联合动员和持续动员提供坚实保障。第三，整合各种运力资源，因地制宜地形成快速保障力。依托现有公路、铁路、水路、民航等交通运输设施，整合军地运输力量，建立应急物资和队伍的快速运输通道，形成联合应急运输网络及协调机制。三是合理进行编组。着眼可能担负的反恐维稳、抗洪救灾、海上搜救、矿山救护、危险化学品应急救援、医疗救护等应急任务，坚持分类管理、条块结合、属地为主的原则，采取对口征集、划区储备的方法，将地域相邻、专业相近、任务相同、类型相似的分队予以整合储备，并根据任务需求，合理确定建设规模，区分轻重缓急，分步骤、有重点地搞好应急力量建设。同时，要适应形势发展灵活确定编组模式：在编组单位上，应选择党政机关、人员相对稳定、专业救援器材较多的单位；编组对象上，应优先选拔转业退伍军人、专业对口人员、高学历技术人员等年龄适当、工作固定、业务熟练、便于集中的人员；编组方法上，要走企事业单位独立编、行业系统垂直编、街道（社区）统一编的“三结合”编组路子，形成应对两种威胁的整体力量结构体系。

注重科学规范，努力推进国防动员与应急管理在制度体系上的衔接。推进国防动员与政府应急管理体系衔接，必须注重科学规范，完善规章制度。一是通过立法明确国防动员系统参与应急管理的职能。当前，从国家已经出台的法律法规看，国防动员的职能仍侧重于战时把动员潜力转化为国防实力，以维护国家的主权、统一、领土完整和安全。如《国防法》、《国防动员法》都明确规定：国家依照宪法规定宣布战争状态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。但对于动员系统参与社会应急管理方面的法规则过于原则和笼统，不便于操作执行。因此，各地区应依据国家出台的法律法规，制定适合本地区特点的制度规定，保证国防动员体系参与应急行动有法可依、有章可循，为国防动员体系与应急管理体系整合创造实施条件。二是建立军地联合协调机制。国防动员与应急管理力量整合，涉及组织机构、力量编成、资源整合等诸多方面，只有军地联合，加强组织领导，国防和经济建设一起抓，应战应急同步建，才能保证力量整合的落实。为此，地方政府和军队应着眼应付可能发生的各种重大突发事件，建立军地联合协调管理机制，理顺政府主导下的应急管理与协调机制，明确战争行动由军队牵头组成联合指挥部为主组织指挥，非战争行动由政府牵头组成的联合指挥部为主组织指挥。通过对应急力量的统一建设、统一管理和统一使用，健全和完善情报信息共享机制、联合预测预警机制、军警民应急联动机制、联合信息发布机制等，确保动员体系与应急管理体系力量有效整合。三是编制应急应战预案。编制预案是突发公共事件应急准备工作的核心内容，是保证迅速、有序、有效开展应急与救援行动的重要依据。不同类型、不同情况的突发公共事件，对参与应急救援的机构、部门、人员、技术、装备、设施、物资等有不同的要求。国防动员体系与地方应急体系力量整合，必须在应急预案中有具体体现，通过编制预案统筹协调各支应急力量的行动，明确国防动员系统力量在应急行动中的具体任务、组织领导与职责，队伍编成、使用装备、物资、有关保障及合作对象等，为动员系统参与应急行动提供依据，保证各支力量之间密切配合、形成合力。